Когда речь заходит об успешном опыте государственно-частного партнерства, подавляющее большинство экспертов отдают пальму первенства Великобритании. Но часто забывают указать первоисточник успеха – реформы Маргарет Тэтчер, начавшей с беспощадного сокращения чиновников.
Великобритания лидирует и по общему числу проектов, и по числу отраслей, где применяется ГЧП. В частности, именно в этой стране впервые появились частные тюрьмы. Конечно, интересно было бы понять, в чем секрет лидерства англичан. А началось оно с прихода к власти Маргарет Тэтчер, занявшей в 1979 году пост премьер-министра страны. В России, если исключить приятельство Тэтчер с Михаилом Горбачевым, многие припомнят, что она очень любила «ломать через колено» различные профсоюзы и при ней многие английские госкомпании (в частности, British Petroleum и Rolls Royce) были приватизированы.
Менее известно, что, придя к власти, Тэтчер довольно жестко принялась за борьбу с неуважаемой ею бюрократией (премьер-министр в Великобритании – политик, а не чиновник). Возглавил борьбу человек из бизнеса, глава Marks & Spencer сэр Райнер. Итоги многолетней борьбы: было сокращено несколько тысяч должностей госчиновников и констатирован полный провал в борьбе за эффективность госслужбы, она осталась такой же косной и неповоротливой. Был и еще один результат: «железная леди» поменяла свои взгляды на чиновников. Она возмутила большинство тори, резко (на 50%) подняв высшим чиновникам зарплату.
 |
А заключалась она в том, что все агентства посадили, скажем так, на «хозрасчет»: их руководители получали цели, бюджет и широкие полномочия по его использованию. Нанимать руководителей стали и в частном секторе, для чего серьезно повысили их зарплату и премии. Но пожизненный найм отменили, каждые три года (сейчас раз в пятилетку) глава агентства мог быть переизбран. Впрочем, и агентство могло исчезнуть с лица земли – если частные компании окажутся лучше. Договорные отношения проникли повсюду.
Созданию агентств сопутствовал успех. Снижение госрасходов и улучшение эффективности госслужащих, в частности, с восторгом приняли лейбористы.
Следующим премьер-министром стал Джон Мейджор. К его основной заслуге относят принятие Хартии прав гражданина. Суть ее заключалась в том, что госведомства должны опубликовать стандарты обслуживания клиентов и принять обязательства их выполнять. Не обошлось, конечно, без бюрократических вывертов. Большинство ведомств взяли на себя обязательства «расширить и углубить», и их пришлось принуждать к тому, чтобы на выходе получились примерно такие обязательства: «90% поездов должны прибывать не более чем с 10-минутным опозданием». И это были не пустые слова, за 1993–1994 год британское МПС выплатило около 5 млн фунтов стерлингов компенсаций. Принятие обязательств сделало одним из самых популярных занятий среди рядовых англичан (оно остается таким и до сих пор) сравнение показателей-обязательств отдельных больниц, школ и английских ЖЭКов. Еще одной важной заслугой Мейджора стала программа «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative, PFI), к которой принято возводить все современные формы ГЧП.
Эту программу в 1992 году привел в действие министр финансов Великобритании консерватор Норман Леймонт. В «пассиве» он имел значительный бюджетный дефицит и отсутствие средств на реализацию проектов, требовавших государственного финансирования. Основная идея этой инициативы – привлечение фирм-исполнителей из частного сектора, которые были бы ответственны за полный жизненный цикл проектов на базе стандартизированных контрактов.
Поначалу частные инвесторы побаивались участия в PFI, однако постепенно приспособились, и сотрудничество государства и частных компаний начало приносить свои плоды. Если считается, что проект с максимальной эффективностью будет реализован в случае финансирования частным сектором, он организуется в рамках «Частной финансовой инициативы». Проекты размером менее $10 млн считаются слишком маленькими и неприспособленными к использованию PFI. В числе последних громких проектов относится модернизация лондонского метро, которую журналисты часто ошибочно называют приватизацией.
Следствием всей этой работы, которую продолжает и лейборист Блэр, можно назвать снижение численности госслужащих с 750 тыс. в 1976 году до 475 тыс. в 1999-м, наличие более 400 проектов государственно-частных партнерств.
И в общем понятно, почему ГЧП прижились именно в этой стране. Госслужащие уже адаптировались к применению договорных начал. Например, технически несложно было определить стандарты обслуживания пассажиров в тот момент, когда железные дороги передаются в частные руки (ведь эти стандарты уже брала на себя госструктура),– у частника они не должны быть меньше. Сильно помогает наличие National Audit Office (NAO), созданного в 1982 году и «заточенного» под проверку достижений госведомств.
Есть, конечно, и на солнце пятна. По мнению многих экспертов, отмена пожизненного найма деморализовала госслужащих, разрушив касту. Разрозненные шаги разных премьеров, которые вовсе не были какой-то последовательной программой, привели к разброду и шатанию в головах госслужащих, по-русски – к бардаку. Кроме меняющихся политических инициатив, например, менялись и критерии оценки работы разных агентств. Экономическую эффективность ГЧП до сих пор пытаются оспорить: например, одна из вполне научных статей о ГЧП в дорожном строительстве называется «Бароны-разбойники». К минусам можно отнести и тот факт, что воспроизвести успех не удалось никому. Дальше всех продвинулись в бывших «владениях короны» – в Новой Зеландии и Австралии. Но даже англо-саксонские корни не помогли США. В континентальной Европе ГЧП получило еще меньшее развитие.
И что самое удивительное – многие англичане все так же недолюбливают свою бюрократию. Наверное, это из разряда вечных истин.