Применение формата государственно-частного партнерства (ГЧП) стало возможным благодаря появлению соответствующего федерального и регионального законодательства. Реализация первого петербургского проекта в сфере ГЧП — строительства западного скоростного диаметра — потребовала корректировки правовой базы.
Государственно-частное партнерство, или ГЧП (или PPP — Public Private Partnership) — модное слово в современной российской экономике. Часто его называют частно-государственным партнерством, и здесь важен вопрос отношения партнеров. Считается, что на первом месте должно стоять государство, поскольку оно не подключается к проектам бизнеса, а само приглашает бизнес принять участие в реализации общественно-значимых проектов. Иными словами, государственно-частное партнерство возникает в случае, когда государству необходимо реализовать проект, но оно не располагает достаточными для этого средствами. Часто это пример из области создания объектов инфраструктуры — дорог, тоннелей, аэропортов, портов.
ЧТО ЕСТЬ ЧТО
Международный валютный фонд определяет ГЧП как соглашения, в рамках которых частный сектор получает доступ к управлению объектами инфраструктуры и услугами, которые традиционно относятся к сфере ответственности государства — больницы, школы, дороги, мосты, тоннели, железные дороги, очистные сооружения и т. д. Концессией, по мнению МВФ, считаются случаи, когда частная управляющая компания несет ответственность за поддержание объекта в надлежащем состоянии и его совершенствование. В случае если точно не определено, что именно является примером ГЧП, МВФ предлагает считать таким примером проект, где имеет место передача рисков от правительства в частный сектор.
Аудиторская и консалтинговая компания KPMG определяет ГЧП как альтернативную форму государственных закупок. По сути это означает партнерство между государственным и частным сектором по развитию государственной инфраструктуры. Через процедуры проведения конкурсов государственный сектор выбирает себе партнера в частном секторе для создания, строительства, управления и финансирования некоего государственного объекта. Основное преимущество использования ГЧП в государственном секторе — обеспечение актива с соответствующим соотношением цены и качества путем передачи части рисков по проекту частном сектору.
ПРАВОВАЯ ОСНОВА
До появления в России в конце 2006 года федерального закона "О концессионных соглашениях" все разговоры о ГЧП были в основном прекраснодушными рассуждениями о теоретической возможности. Существовал пример строительства Юго-Западных очистных сооружений в Санкт-Петербурге, какие-то мелкие проекты в других регионах страны, но комплексно проблема не решалась, хотя, по мнению представителей власти и членов бизнес-сообщества, решение висело в воздухе. С появлением закона существующие де-факто проекты получили юридическую поддержку и их количество резко увеличилось.
Кроме того, федеральное законодательство моментально дополнилось региональным законом Санкт-Петербурга об участии города в государственно-частных партнерствах. Северная столица давно позиционировала себя как инвестиционный центр и регион-пионер в сфере ГЧП и получила возможность это доказать. Федеральный закон предусматривал только одну форму ГЧП — классическую концессию, описываемую по формуле BTO (Build — Transfer — Operate) — "строительство — передача — эксплуатация", согласно которой инвестор строит объект, передает его государству, а затем эксплуатирует.
В законе Санкт-Петербурга, в отличие от федерального закона, было введено юридическое понятие ГЧП как взаимовыгодного сотрудничества Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Закон определил возможность для города предоставлять инвестору земельные участки, иное недвижимое или движимое имущество или исключительные права Санкт-Петербурга.
Кроме того, в законе предусмотрено участие Санкт-Петербурга в ГЧП в нескольких формах, в том числе:
BOOT (Build — Own — Operate — Transfer или "строительство — владение — эксплуатация — передача"). Предполагается, что инвестор строит объект, оформляет на него права собственности, эксплуатирует в течение определенного периода времени, а затем передает объект в собственность Санкт-Петербурга. При этом инвестор может либо вести новое строительство, либо реконструировать объект недвижимости, находящийся в собственности Санкт-Петербурга.
BOO (Build — Own — Operate или "строительство — владение — эксплуатация"). Инвестор строит объект, оформляет на него права собственности и эксплуатирует в течение определенного периода времени, причем объект может и не передаваться в собственность Санкт-Петербурга. При такой схеме также может вестись и новое строительство, и реконструкция.
BOT (Build — Own --Transfer или "строительство — владение — передача"). По этой схеме инвестор строит объект, оформляет на него права собственности и по истечении определенного срока передает в собственность Санкт-Петербурга. Такая форма ГЧП используется в проекте строительства Морского пассажирского терминала на Васильевском острове. Партнер осуществляет строительство МПТ по определенной в соглашении цене, беря на себя все строительные риски, регистрирует право собственности на построенный объект и после окончания строительства и ввода объекта в эксплуатацию продает его Санкт-Петербургу.
Кроме того, законом предусмотрено участие в иных формах ГЧП, определенных федеральным и региональным законодательством, в том числе в концессии или BTO.
Позже подобный закон приняли в Екатеринбурге. Другие регионы изучают возможности развития нормативной базы в сфере ГЧП. Кроме того, в апреле 2008 года в Совете Федерации прошел круглый стол о проблемах ГЧП, где было принято решение инициировать разработку концепции федерального закона о ГЧП. Для этого предполагается аккумулировать законодательную базу ГЧП, в том числе региональную, и в течение одного-двух лет создать единый закон, постаравшись при этом не причинить ущерб уже реализуемым проектам.
СЛОЖНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ
Многие изменения в законе о концессиях появились в ходе реализации первого концессионного проекта — строительства Западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге (ЗСД). Это платная автомагистраль общей протяженностью 46,4 км, обеспечивающая связь северной и южной частей города в обход его центра, а также связь Большого порта Санкт-Петербурга с федеральными магистралями. Проект направлен на развитие международного транспортного коридора "север — юг". Общий объем инвестиций составляет 175 млрд рублей в ценах 2008 года, из них 50% дает концессионер, 16% — бюджет Санкт-Петербурга, 34% — Инвестфонд.
Работа по проекту выявила не только достоинства федерального закона, основное из которых — само его существование, но и его недостатки. Одна из самых заметных сложностей заключалась в проблеме одного концедента (а в проекте строительства ЗСД предполагалось разделение прав концедента между бюджетами федерации и Санкт-Петербурга) То есть в законе просто не была предусмотрена возможность участия в одном проекте двух публичных образований, представляющих концедента. При этом объединение финансовых и административных ресурсов федеральной и региональной власти часто — и в случае с первой концессией тоже — необходимое условие реализации крупных проектов.
В рамках проектов ЗСД и Орловский тоннель были приняты распоряжения правительства РФ, указывающие, что на стороне концедента выступают два публичных образования. Это позволило решить одну проблему, но тут же создало другую — вопрос утверждения и внесения изменений в конкурсную документацию. Поскольку решение о заключении концессионного соглашения принимает правительство РФ, и тем самым оно же утверждает конкурсную документацию, то любое внесение изменений требует согласования на уровне правительства РФ. При этом неоднократная корректировка изменений в проекте концессионного соглашения и в конкурсной документации в ходе проведения конкурса и переговоров с участниками конкурса — распространенная практика и объективная реальность, а времени на согласования обычно нет.
Еще одна проблема — несовершенство системы критериальной оценки проектов. Закон о концессиях предусматривал ряд критериев, но не определял, можно ли дополнить утвержденный перечень, в котором, в частности, не было такого пункта, как объем запрашиваемой государственной поддержки. В конкурсную документацию по ЗСД этот параметр был включен как необходимый технико-экономический показатель.
При применении закона возникли сложности и с жестко определенными сроками для заключения концессионного соглашения и договора аренды, а также с негибким механизмом предоставления земли — только аренда или субаренда. В законе изначально не были предусмотрены такие механизмы, как сервитут или соглашение о временном занятии земельного участка (позднее этот вариант был предусмотрен постановлением правительства РФ #262 "Об утверждении правил возмещения убытков при изъятии или временном занятии").
Изменение закона было необходимо для успешной реализации концессионных проектов, поскольку правовая неопределенность и негибкость критериев оценки во всех случаях приводит к удорожанию проекта для государства. Ведь все правовые риски, вызванные недостатками регулирования, в итоге принимает на себя частный сектор. Он оценивает их в денежном выражении и, следовательно, увеличивает требования к объему государственной поддержки.
ДОЛГОЖДАННЫЕ ПОПРАВКИ
Поправки в федеральный закон были приняты в июне 2008 года и приветствуются всеми регионами, реализующими ГЧП-проекты (особенно — Санкт-Петербургом), а также Всемирным банком, оказывающим существенную консультационную поддержку развитию ГЧП в России.
На последнем экономическом форуме исполнительный директор Всемирного банка Нгози Оконьо-Ивела сетовала губернатору Северной столицы, что иногда не понимает, где именно работают ее сотрудники — все-таки пока во Всемирном банке или уже в правительстве Санкт-Петербурга. Банк начал свою деятельность в Петербурге в 2005 году, когда городское правительство обратилось к нему за технической поддержкой в сфере государственно-частного партнерства, привлечения частного сектора и мобилизации частного капитала в местных инфраструктурных проектах. За годы работы в городе специалисты банка консультировали правительство Санкт-Петербурга по всем крупным инфраструктурным проектам ГЧП, а также проводили обучающие семинары для тех, кому предстоит воплощать проекты ГЧП в жизнь.
ПРОЕКТЫ-ПИОНЕРЫ
Сейчас в Санкт-Петербурге реализуются четыре крупных пилотных проекта в сфере инфраструктуры: два по ФЗ о концессиях — Западный скоростной диаметр и Орловский тоннель, два по городскому закону о ГЧП — надземный экспресс и развитие аэропорта "Пулково". Общий объем инвестиций в эти проекты — около €8 млрд. В условиях мирового финансового кризиса привлечение инвестиций в эти проекты (по крайней мере, в ЗСД) оказалось более длительным и сложным процессом, чем представлялось в начале реализации проекта. Тем не менее, концессионер по проекту выбран: консорциум ООО "ЗСД — Невский меридиан" в составе Strabag A. G., Bouygues Travaux Publics, Hochtief PPP Solutions, Egis Projects, ОАО "Мостоотряд #19", "Базовый элемент". Осенью из четырех претендентов будет выбран концессионер по проекту Орловского тоннеля; к декабрю из пяти заявившихся определится победитель конкурса по надземному экспрессу. Сколько консорциумов захотят принять участие в развитии петербургского аэропорта пока не ясно, но с каждым новым конкурсом число заинтересованных компаний растет, что подтверждает правильность ставки на ГЧП как на финансовую схему будущего.
Еще одно подтверждение перспективности нового механизма — создание в Санкт-Петербурге PPP-unit — специальной структуры, курирующей проекты ГЧП. Сейчас функции по формированию и реализации государственной политики Санкт-Петербурга в сфере государственно-частного партнерства закреплены за комитетом по инвестициям и стратегическим проектам. Поскольку тенденция применения схем ГЧП в проектах городского значения все более укрепляется, в число проектов ГЧП уже входит концессионный конкурс на реконструкцию системы водоснабжения пригородов. Изучается вопрос о возможности организации партнерства в области здравоохранения (в частности, в лечении онкологических заболеваний) и в мусоропереработке.
Вероника Павлова