Закон о естественных и государственных монополиях, разрабатываемый Государственным комитетом по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, на прошлой неделе прошел первый круг обсуждения с заинтересованными министерствами. Однако обсуждение еще продолжается, и эксперты Ъ не отрицают вероятность дальнейшей переработки этого законопроекта. Хотя может быть до круга девятого дело и не дойдет, но ГКАП, по всей видимости, еще придется повоевать за свое детище с отраслевиками — последние не слишком охотно соглашаются на сужение сферы своих полномочий и бороться настроены весьма решительно.
Самое большое внимание в проекте уделено новым институтам надзора за монополистами — ими должны заняться отраслевые федеральные комиссии. Правительству предлагается образовать их в каждой из сфер деятельности, подпадающей под определение естественной монополии. И именно эта часть проекта нашла наибольший отклик у сотрудников министерств.
Практически каждое ведомство в своих замечаниях так или иначе указало на нецелесообразность появления этих комиссий. И если МВЭС и МПС ограничились общими отрицательными откликами, типа "полномочия комиссий дублируют полномочия ГКАП, Минэкономики, Минфина и других министерств и ведомств" (подразумевая, видимо, в том числе и свои полномочия) и "раздувают штат госчиновников, способствуя развитию коррупции", то другие сразу попробовали ограничить юрисдикцию новых органов. Лидером по числу таких замечаний оказалось Минтопэнерго, оспорившее право отраслевых комиссий самостоятельно принимать решения по: ценообразованию, объемам производства, формированию перечня субъектов естественных монополий, осуществлению специальных методов регулирования применительно к каждому субъекту естественной монополии, применению к хозяйствующим субъектам и к органам исполнительной власти штрафных санкций.
Непонятно, что в этом случае вообще осталось бы в числе полномочий этих самых комиссий. Но Минтопэнерго знает, о чем говорит. Постоянные дебаты Федеральной энергетической комиссии (ФЭК) и РАО "ЕС России", подведомственного Минтопэнерго (о которых не раз писал Ъ), дают хорошее представление о том, какие бои придется вести федеральным отраслевым комиссиям. Согласованное решение ЕС и ФЭК выходит после очень длительных обсуждений по каждому пункту повышения отчислений на инвестиционные нужды ЕС, по каждому проценту повышения тарифа и абонентной платы. Наконец, спор кончается компромиссом, но проект нового тарифа успевает к тому времени уже устареть: новые тарифы вводятся с опозданием на месяц-другой, и ЕС регулярно недополучает те средства, за которые, собственно, и боролось.
МВЭС, также не слишком положительно оценившее эту часть проекта, предложило: а не заняться ли регулированием деятельности естественных монополий собственно Антимонопольному комитету? Что ГКАП, видимо, боясь окончательно погрязнуть в спорах с ведомствами, парировал, вспомнив о второй части своего названия: "функцией ГКАП является не регулирование естественных монополий, а развитие конкуренции на товарных рынках".
Позиция министерств, впрочем, вполне понятна — они привыкли сами решать вопросы, связанные с монополизмом в пределах своей юрисдикции, и отдавать эти функции неподведомственным им структурам отраслевики не собираются и в дальнейшем. В Министерстве связи, например, для этого образован "придворный" Госсвязьнадзор. А ГКАП, который и так частенько обвиняют в излишнем дублировании, вынужден будет скорее всего, считаться с существованием подобных структур в каждом министерстве. По-видимому, для министерств, если они уже успели озаботиться созданием внутри себя борцов с внутренним монополизмом, независимость отраслевых комиссий станет весьма умозрительной, поскольку полномочия комиссий будут переданы их собственным структурным подразделениям.
Но вернемся к монополиям. Первыми от законодательного натиска ГКАП должны пасть естественные и государственные.
Перечень естественных монополий вряд ли уже претерпит какие-либо изменения — судя по отзывам министерств, круг областей естественных монополий, очерченных в законопроекте, их устраивает.
Итак, к естественным монополиям теперь относятся: предоставление услуг по транспортировке нефти и газа по трубопроводному транспорту; предоставление услуг по производству и передаче электроэнергии; железнодорожные перевозки; перевозки в труднодоступных районах; предоставление услуг транспортными терминалами, портами, аэропортами; предоставление услуг электрической и почтовой связи; водопроводное и канализационное хозяйство; предоставление услуг по электро-, тепло- и газоснабжению.
Новые методы контроля за деятельностью естественных монополий придумать, наверное, можно, но составители проекта решили сделать ставку на те, что уже проверены временем, хотя и не зарекомендовали себя с самой лучшей стороны. Как и раньше, это будут: ценовое регулирование, установление предельных уровней рентабельности, контроль обоснованности статей затрат и отчислений в инвестиционные фонды, контроль за слиянием, приобретением акций (долей в уставном капитале). Как уже отмечал Ъ, эти методы не принесли желаемого результата в прошлом году — например, предприятия повышали цены сверх установленного уровня, торгуя через дочерние структуры.
Из новенького можно отметить такой метод регулирования деятельности монополистов как определение федеральной отраслевой комиссией групп потребителей с минимальным уровнем обеспечения, подлежащих обязательному обслуживанию монополистом. Последнему методу монополисты, быть может, даже и обрадуются, ведь обязательное обслуживание — это ничто иное, как гарантированный сбыт. Что касается потребителей, то их облагодетельствование в принудительном порядке может и не порадовать — цены-то на эту продукцию порой будут очень не маленькими.
Единственный инструмент давления на естественную монополию, от которого разработчикам закона пришлось в итоге отказаться — регулирование инвестиционной деятельности. Впрочем, на методах регулирования авторы законопроекта решили подробно не останавливаться.
Ну, а если монополист все же ослушается "регулировщика", то его ждут штрафы. Впрочем, будут ли их бояться? За неисполнение предписаний отраслевой федеральной комиссии, как-то: завышение цены товара, установленной комиссией, и неперечисление полученной в результате этого нарушения прибыли, предполагаются штрафы в размере до 1000 минимальных зарплат (около 15 млн руб. на настоящий момент). Для монополиста, сами понимаете, суммы в большинстве случаев несущественные. А другие прегрешения оцениваются еще мягче.
Чтобы федеральная комиссия не воспринималась хозяйственниками только как карающий орган, в законе предусмотрена возможность обжалования ее действий в суде или арбитраже.
Государственной монополии авторы законопроекта уделили всего две статьи. По мнению разрабатывающего этот закон со стороны Антимонопольного комитета Юрия Разгуляева, ГКАП заинтересован в сужении возможности появления госмонополий. Поэтому закон не содержит каких-либо частных регламентаций по поводу их образования. Государственная монополия может быть образована только в соответствии с отдельным (по данной монополии) конкретным законом, в котором также должны быть оговорены методы регулирования деятельности субъектов госмонополии и контролирующие ее органы.
В связи с этим в законе оговариваются лишь сферы образования госмонополий. Впрочем, как и всегда, разработчикам не удалось избежать пресловутого "и другие", под что, естественно, может попасть любое производство или услуга. Первоначальный вариант допускал возможность образования госмонополий в сфере производства денежных знаков, почтовых марок, знаков, удостоверяющих уплату государственных сборов и пошлин, изготовления и реализации наркотических и ядовитых веществ, посева, возделывания и сбыта культур, содержащих наркотические вещества, переработки руд радиоактивных и редкоземельных элементов. Однако поправки министерств могут существенно расширить этот список: МВЭС, например, настаивает на введении в него экспорта отдельных видов продукции по перечню, определенному правительством РФ. Минтранс, в свою очередь, хотел бы включить в список потенциальных госмонополий магистральные автомобильные дороги и предприятия по их обслуживанию. Если по части экспорта и автодорог намерения министерств еще понять можно, то объяснить, зачем было предложено внести в перечень и такую отрасль, как добыча и переработка руд, эксперты Ъ не смогли. Правительство, понимаете ли, не знает, как этих рударей с бюджета скинуть, а тут — на тебе, госмонополия!
НАТАЛЬЯ Ъ-ХОРОШАВИНА