Как стало известно редакции Ъ, спешно готовится к принятию новая программа приватизации, которая должна будет определить правила разгосударствливания собственности на постваучерный период. Проект программы готов — предстоит тур согласования его с регионами (по нашим сведениям, он будет проводиться в предельно ускоренном темпе), затем обсуждение на заседании правительства — и введение в действие.
Исчезновение приватизационных чеков, кажется, пойдет на пользу приватизации: без ваучеров станет достижимее покуда не дававшаяся правительству цель — создание удобопонятной и логичной системы правил продажи государственного имущества. По мнению экспертов Ъ, рассматриваемый проект программы вполне способен стать если и не такой системой, то неплохим каркасом для ее возведения. Проект удачно сочетает сохранение большинства привычных уже принципов продажи госимущества с нововведениями — большей частью естественными, то есть также имеющими шансы стать привычными.
Идеология новой программы
Хотя ныне действующая программа приватизации, введенная президентским указом #2284 от 24 декабря 1993 г., еще совсем юна, намерение ввести в действие еще более новую программу представляется вполне разумным. Во-первых, программу так или иначе необходимо проводить через Государственную Думу — и это, по-видимому, будет легче сделать именно с новой программой — она базируется на основных принципах постваучерной приватизации, уже прошедших думские слушания.
Во-вторых, действующая программа поневоле носит некий промежуточный характер, поскольку имеет целью регулировать как окончание ваучерной приватизации, так и последующий период. После 1 июля многие ее разделы пришлось бы толковать "по умолчанию", так как содержащиеся там упоминания о чеках потеряли бы смысл, а это добавило бы неразберихи, в коей и без того недостатка не ощущается.
В-третьих же — и это, разумеется, самое важное — за последние месяцы прошло достаточно широкое и интенсивное обсуждение принципов второго этапа российской приватизации — и грешно было бы результаты этого обсуждения оставить втуне. Опыт двух приватизационных лет, пусть и не вполне еще осознанный и упорядоченный, также необходимо как можно более основательно учесть — а за последние месяцы и этот опыт стал яснее, чем был в конце прошлого года.
Даже беглое чтение проекта новой программы не оставляет сомнений: 30 июня приватизация в России не закончится. Более того, не исключено, что она пойдет во многих отношениях лучше, чем шла до сих пор — четче и эффективнее.
Что, судя по проекту программы, изменится? На наш взгляд, наиболее существенными переменами явятся:
— прекращение гонки за количеством: проект подтверждает необходимость выполнения приватизационных заданий, установленных ныне действующей программой, но новых заданий не устанавливает;
— резкое сокращение льгот трудовым коллективам, да и вообще всяческих льгот — в частности, резко повышается цена приватизируемого имущества;
— легализация исключений из единых схем: в проекте предусмотрена приватизация наиболее крупных предприятий по индивидуально разрабатываемым проектам;
— перенос акцента с приватизации предприятий на приватизацию недвижимого имущества, в том числе земли: соответствующий раздел, впервые появившийся в ныне действующей программе, в проекте заметно вырос и по объему, и качественно; резко усилено стимулирование местных властей к приватизации именно недвижимого имущества;
— включение развития фондового рынка в число основных задач приватизации: в проекте сделана очередная попытка закрыть вопиющие прорехи законодательства, таковое развитие крайне затрудняющие; спасибо и на том — может, когда-нибудь даже и законы соответствующие появятся.
Некоторые подробности
Не будем пытаться пересказать весь проект — да в этом и нет нужды, поскольку его общая логика и структура вполне соответствуют ныне действующей программе. Остановимся на тех моментах, которые показались нам при чтении проекта наиболее важными. Часть из них в том или ином виде имеется и в нынешней программе, другие — новы.
Госпредприятия с балансовой стоимостью основных фондов (на 1 января 1994 г.) 20 млн рублей и более "с момента введения настоящей программы считаются находящимися в процессе преобразования в АО открытого типа", учредителями которых станут соответствующие комитеты по управлению имуществом.
Решения о приватизации объектов госсобственности принимаются на основании подаваемых заявок ("от трудового коллектива предприятия, либо физического или юридического лица") либо по инициативе собственника (государства).
Отсутствие решения — в течение весьма короткого срока после подачи заявки — считается разрешением на приватизацию.
В госсобственности могут закрепляться не более чем на три года пакеты акций в 51% (по указу президента) или 25,5% (по решению правительства РФ) — только для предприятий, занимающихся перечисленными в проекте видами деятельности (среди которых, как ни странно, и цирковое искусство).
Чрезвычайно интересен, как мы уже говорили, весь раздел, регламентирующий приватизацию недвижимого имущества, к коему отнесены: здания, сооружения, помещения, не входящие в состав имущественного комплекса приватизированных предприятий, но находящиеся у этих предприятий в аренде или использовании; земельные участки под приватизированными предприятиями, а также предоставленные гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности; арендованные помещения, здания и сооружения, когда договор аренды заключен на конкурсной основе; земельные участки вместе со сданным в аренду недвижимым имуществом. Продажа сданного в аренду недвижимого имущества производится по заявлению арендатора в любой момент после заключения договора аренды — даже если срок этого договора истек, но арендатор добровольно не отказался от его продления. Цена — удвоенная годовая арендная плата для нежилых помещений в жилых домах и утроенная для зданий и сооружений. И как бы специально для того, чтобы снять путы с московской недвижимости, добавлено: "Особенности приватизации государственного и муниципального имущества, сданного в аренду, включая нежилые помещения, а также здания, сооружения и земельные участки регулируются нормативными актами Госкомимущества России" (курсив наш. — Ъ).
Земельные участки, о которых шла речь, будут продаваться по цене, равной 50-кратному размеру земельного налога. Не допускаются ограничения на использование земельных участков в любых разрешенных законом целях.
Важные изменения намечены в распределении средств, получаемых государством от приватизации — см. таблицу (в случае закрепления пакета акций в госсобственности за 100% принимается оставшаяся часть). Нетрудно заметить, что новые правила распределения выручки призваны заменить "оргмеры" в деле подталкивания приватизационного процесса: возможным противникам приватизации — самим предприятиям и местным властям — отмерены самые большие порции. Довольно весомыми оказались и бонусы приватизационным структурам. Можно, правда, заметить, что в известном смысле такой раздел выручки крайне несправедлив: теперь окажется, что чем усерднее предприятие или регион саботировали ваучерную приватизацию, тем больше денег они теперь получат. Однако, по некоторым сведениям, эта несправедливость будет скорректирована — если не в самой программе, то в дополнительных нормативных актах. Лазейка оставлена: согласно проекту, правительство РФ сохраняет за собой право корректировать эти нормативы.
Средства, поступающие от приватизации, не подлежат налогообложению. Та их часть, которая поступает в бюджеты всех уровней, расходуется исключительно на содержание соцкультбыта и социальную защиту населения. Кстати, дивиденды по акциям, закрепленным в госсобственности, также полностью направляются на финансирование соответствующих объектов соцкультбыта — независимо от того, вошли они в состав АО или переданы на баланс местных органов власти — и только в случае отсутствия таковых перечисляются в бюджет.
Каких бы то ни было льгот менеджменту проект не содержит — "директорская приватизация" закончилась. Льготы членам трудовых коллективов приватизируемых предприятий и приравненным к ним лицам отныне будут таковы:
— либо бесплатно 25% неголосующих акций (но не более 100-кратного размера минимальной зарплаты на человека);
— либо 10% обыкновенных акций по закрытой подписке, по цене 0,7 номинала, с рассрочкой на год, первый взнос — не менее 50%.
После продажи 75% акций собрание акционеров может конвертировать привилегированные акции в обыкновенные.
Место уходящих в небытие чековых аукционов должна будет занять "продажа акций на аукционах, в том числе на биржах".
Оценка величины уставного капитала АО, как и оценка стоимости имущества, приватизируемого через аукционы или конкурсы, производится как и прежде — за одним существенным исключением: за основу берется балансовая стоимость не на 1 июля 1992 года, как теперь, а на 1 января 1994 года. Таким образом, из двух прошедших за последнее время переоценок основных фондов в расчет будет браться только одна — первая.
Приобретающие приватизированное имущество на крупную сумму (для юридических лиц — свыше 500 тыс. минимальных зарплат, для физических лиц — свыше 5 тыс.) должны будут сообщить об источнике денежных средств.
Приватизация предприятий с уставным капиталом (на 1 января 1994 г.) более 200 млрд рублей и численностью работников более 50 тыс. человек будет проводиться "с обязательной разработкой индивидуальной схемы приватизации". Собственно говоря, и прежде было именно так, но эти индивидуальные схемы разрабатывались как-то "из-под полы", что на пользу делу явно не шло — вспомним хотя бы странную приватизацию ВАЗа. А в том, что гигантов не надо стричь под одну гребенку, едва ли кто усомнится. Может быть, стоило бы и снизить планку, сочтя достойными особого подхода и менее титанические предприятия.
Еще два примечательных раздела проекта — о развитии фондового рынка и о защите прав акционеров. Они, как и в ныне действующей программе, носят характер набора разрозненных положений (далеко не всегда, надо сказать, бесспорных), призванных хоть как-то прикрыть наиболее вопиющие дыры в российском законодательстве. Некоторые из этих положений, посвященные наиболее горячо обсуждавшимся в последнее время вопросам, мы и приведем. Сначала — о фондовых рынках.
Итак, чековые инвестиционные фонды (теперь они будут именоваться "инвестиционные фонды приватизации") на два года с момента регистрации освобождены от авансовых платежей налога на прибыль; налога на дивиденды, выплачиваемого предприятиями по акциям, принадлежащим фондам; от налога на регистрацию эмиссии ценных бумаг. От НДС с оборотов по приобретению акций приватизируемых предприятий эти фонды освобождаются "пожизненно".
Подтвержден — невесть чем продиктованный — запрет банкам участвовать в приватизации. Смысла в этом запрете и прежде было немного, теперь же, когда проблема спроса на приватизируемое имущество становится более чем серьезной, это ограничение просто бессмысленно. Зато банкам милостиво разрешили "принимать ценные бумаги приватизируемых
предприятий и инвестиционных фондов от граждан и юридических лиц на хранение". Банки, видимо, будут растроганы.
Теперь — о правах акционеров. Этот раздел явно тщится заменить давно необходимый закон "Об акционерных обществах", что и делает его стиль несколько странным: судя по тексту, его предписания относятся ко всем вообще АО, что едва ли вполне правомочно. Нововведений в этом разделе не слишком много, но одно бросается в глаза. Если раньше вторичная эмиссия разрешалась приватизируемым предприятиям после продажи 90% акций, то теперь этот лимит снижен до 75%.
Дальнейшие перспективы
Новая программа, как и обе ее предшественницы, содержит немалое количество обещаний: нам сулят в ближайшем будущем существенное расширение нормативной базы приватизации.
Правда, жизнь показала, что обещания такого рода даются легче, чем исполняются. В ныне действующей программе, как мы имели удовольствие подсчитать, знакомясь с ее проектом (см. Ъ #44 за 1993 год), были названы десятка два нормативных документов, которые "вот-вот будут" — а за пять месяцев, истекших после ее принятия, их появилось меньше, чем пальцев на одной руке. Поэтому особенно рассчитывать на скорое появление актов, перечисленных в новом проекте, едва ли следует, но все-таки, по-видимому, полезно знать, какие правила игры в приватизацию в обозримом будущем подлежат введению — или перемене. Пожалуй, этот перечень лучше любых деклараций оповещает о намерениях правительства в сфере приватизации — да и не только в ней.
Итак, нам обещают: типовой план реорганизации госпредприятия в акционерное общество, равно как и порядок размещения его акций; положение об управлении акциями, находящимися в государственной собственности; перечень предприятий, подлежащих преобразованию в казенные; порядок передачи акций, закрепленных в федеральной собственности, в траст; положение о продаже незастроенных участков в городах; положение о передаче и продаже земельных участков для жилищного строительства и под объекты социального назначения; порядок продажи пакетов акций с аукциона; положение о закрытой подписке среди жителей малых населенных пунктов на акции расположенных там предприятий; порядок продажи государственных долей в предприятиях смешанных форм собственности (обратите внимание: впервые ГКИ сообщит публике, куда в итоге денутся пакеты акций, закрепленные на три года в госсобственности); порядок продажи прав соучредителя; порядок продажи на аукционе имущества (активов) действующих и ликвидируемых предприятий — и многое другое.
От некоторых данных ранее обещаний сочтено за благо отказаться. Так, во времена разработки ныне действующей программы ГКИ намеревалось издать особое положение о приватизации объектов государственной собственности РФ за рубежом, а теперь решено таковые объекты приватизировать штучно: президентскими указами или постановлениями правительства.
Предварительные выводы
Мы рассмотрели некоторые, наиболее примечательные черты проекта новой программы, не вдаваясь в подробности — прежде всего потому, что не все подробности переживут неизбежные этапы согласований. После принятия новой программы Ъ вернется к ее анализу: мы подробно разберем, какие возможности для самодвижущихся экономических субъектов она предоставляет. Здесь же ограничимся лишь самыми общими выводами.
Важнейшей чертой новой программы является, бесспорно, отказ от примата политических соображений в пользу соображений экономических. Именно такую перемену в приватизационной стратегии предлагали прошлой осенью эксперты Ъ в "Очередных задачах без Советской власти" (см. Ъ #0) — и нам приятно отметить, что многие положения проекта программы соответствуют нашим тогдашним предложениям. Эпоха заигрывания с теми или иными группами потенциальных покупателей приватизируемого имущества завершена — она сыграла свою роль, затянув Россию в приватизацию, и закономерно сменилась обыкновенными продажами: государство впредь будет просто-напросто продавать свое имущество тому, кто дороже заплатит, без всяких социальных оговорок.
Довольно широко распространенное убеждение, что новый, денежный этап приватизации будет гораздо менее выгоден для новых собственников, не следует принимать безоговорочно. Да, начальная цена приватизируемых объектов значительно возрастет — но на самом-то деле она всего-навсего приблизится к той реальной цене, которую приходится платить за это имущество сегодня.
Давайте прикинем. На чековых аукционах, скажем, на один приватизационный чек в среднем приходится по 2 тыс. рублей номинала акций. Если принять, что средний курс ваучера в последние месяцы составлял три номинала, то получится, что акции приватизированных предприятий в среднем идут сейчас по 15-кратному курсу — по отношению, напомним, к номиналу, отражающему балансовую стоимость имущественного комплекса АО по состоянию на 1 июля 1992 года.
Впредь, как мы видели, номинал акций будет определяться исходя из балансовой стоимости на 1 января 1994 года, а это значит, что основные фонды АО в среднем будут оцениваться примерно в 25 раз дороже, оборотные — примерно в 15 раз. В результате номинальная стоимость акционируемого предприятия возрастет в 18-20 раз (стоимость основных фондов по состоянию на 1 июля 1992 года составляла, как правило, от 1/3 до 1/2 общей стоимости имущества). Таким образом, подорожание намечается вовсе не такое большое (да и его очень скоро съест инфляция). Можно сказать, что проект программы предлагает обыкновенную рыночную цену — учитывая, что всякое имущество стоит не столько, сколько за него хотелось бы взять, а столько, сколько за него согласны дать. (Разумеется, отмеченное нами совпадение намечаемой и реальных цен не случайно — в программе учтены результаты исследований постваучерного спроса на приватизируемое имущество, о которых мы достаточно подробно рассказали в прошлом номере Ъ.)
Итак, эксперты Ъ склонны предполагать, что условия, предлагаемые проектом новой программы, не повлекут за собой заметного снижения спроса на приватизируемое имущество.
Куда менее очевиден ответ на парный вопрос: а не будет ли резко снижен объем предложения этого имущества? Не станет ли окончание массовой, в какой-то степени принудительной приватизации сигналом к затуханию приватизации вообще?
По нашему мнению, и этого опасаться не следует. Огромное число предприятий сегодня настроены на приватизацию — и состояние государственного бюджета едва ли позволяет ожидать перемены этого настроения — так что никакой обязаловки в этом вопросе уже не требуется. Нужно лишь, чтобы предприятие могло реализовать возникшее у него стремление выйти из-под государственной десницы — или чтобы частная фирма могла обзавестись недвижимостью — не совершая каких-то немыслимых подвигов. Такую возможность проект программы дает. Он содержит простую (разумеется, простую только на бумаге — но и это превосходно) схему принятия решений по приватизации; он содержит весомые стимулы для приватизационных органов и местных бюджетов (см. таблицу) — достаточно весомые, чтобы надеяться на уменьшение антиприватизационных настроений "на местах"; он, наконец, содержит заявления о персональной ответственности руководителей госструктур за невыполнение... — но это, впрочем, в пользу бедных.
От критических замечаний к проекту, как заметил читатель, мы старались воздерживаться — явных погрешностей в нем, на наш взгляд, сравнительно немного, да и они, вероятно, частью исчезнут при доработке, частью будут исправлены в ходе дальнейшего нормотворчества. Но одну претензию все-таки следует высказать: приватизация земли снова практически не намечается. А между тем ее необходимость — и экономическая, и политическая, и социальная — настолько очевидна, что и говорить об этом странно. Но ни единого намека на решение этой проблемы в проекте не содержится.
Впрочем, это — претензия не столько к рассматриваемому проекту, сколько ко всей политике правительства — и значит, выходит за рамки нашего нынешнего разговора.
Нормативы распределения средств, поступивших от приватизации
| Категория получателей средств | Нормативы распределения средств от приватизации (в процентах) | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| При приватизации предприятий на аукционе или по конкурсу, а также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации по объектам | При приватизации недвижимого имущества по объектам | |||||
| федеральной собственности | государственной собственности субъектов федерации | муниципальной собственности | федеральной собственности | государственной собственности субъектов федерации | муниципальной собственности | |
| Местные бюджеты | 9,0 | 9,0 | 19,0 | 60,0 | 60,0 | 70,0 |
| Бюджеты республик в составе | 15,0 | 15,0 | 10,0 | — | 10,0 | — |
| Российской Федерации, краев, | ||||||
| областей, автономной области, | ||||||
| автономных округов | ||||||
| Федеральный бюджет | 10,0 | 15,0 | 10,0 | — | — | — |
| Госкомимущество России | 1,2 | 1,2 | 1,2 | — | — | — |
| Комитеты по управлению имуществом, | 4,0 | 4,0 | 4,0 | 10,0 | (10,0)* | (10,0)* |
| территориальные агентства | ||||||
| Госкомимущества России | ||||||
| Федеральный фонд поддержки | 5,0 | — | — | — | — | — |
| предпринимательства | ||||||
| Российский фонд федерального | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 10,0 | — | — |
| имущества | ||||||
| Фонды имущества | 4,0 | 4,0 | 4,0 | — | (10,0)* | (10,0)* |
| национально-государственных, | ||||||
| национально- и | ||||||
| административно-территориальных | ||||||
| образований | ||||||
| Приватизированные предприятия | 51,0 | 51,0 | 51,0 | — | — | — |
| Комитет РФ по земельным ресурсам и | — | — | — | — | — | 10,0 |
| землеустройству | ||||||
| Местный орган архитектуры и | 10,0 | 10,0 | 10,0 | |||
| градостроения | ||||||
| Местный комитет по земельным | — | — | — | 10,0 | 10,0 | |
| ресурсам | ||||||
| Итого | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
*В случае если данный орган приватизации осуществляет выдачу правоустанавливающих документов
АЛЕКСАНДР Ъ-ПРИВАЛОВ