Сергей Мельников и Ольга Филина — о перспективах местного самоуправления

На минувшей неделе стало известно: в крупных российских городах предлагается упразднить выборы мэров. Почему и зачем, разбирался "Огонек"

Сергей Мельников, Ольга Филина

Вот уже несколько лет отечественные законодатели раздумывают, что делать с местным самоуправлением в России. Вроде бы ясно — нужно укреплять (здесь стандартные разговоры про роль гражданского общества, про экономическую самостоятельность местной власти и пользу от всего этого). Но опять же укреплять можно по-разному: либо через передачу реальных полномочий, и тогда это один вектор развития; либо через упразднение вариативности способов граждан влиять на власть, и тогда это другой вектор.

Второй вариант как раз сейчас рассматривается Госдумой. Пока все заняты внешнеполитическими проблемами, в стране грядут реформы: упраздняются выборы мэров, городских дум, а заодно и сами города.

В официальных бумагах, конечно, все сформулировано мягче. Законопроект, внесенный группой депутатов из профильного комитета по федеративному устройству, предлагает изменить "организацию местного самоуправления в РФ". Суть в том, чтобы все крупные города, имеющие деление на районы, переименовать в городские округа. Гражданам "округов" на прямом голосовании предлагается выбирать только депутатов городских районов. Эти депутаты будут делегировать своих представителей в думу округа (читай: города). А уже окружная дума своим решением определит главу муниципального образования — то есть мэра (им станет один из депутатов). В дополнение к этой сложно избираемой фигуре округу полагается сити-менеджер, назначаемый по конкурсу специальной комиссией, в составе которой на паритетных началах воссядут окружные депутаты и доверенные лица губернатора. Городов, подпадающих под реформу, в России 67, при этом Москва и Санкт-Петербург, как обещают авторы, останутся исключениями и продолжат жить по старым правилам.

— Мы хотим сделать так, чтобы районная власть, максимально приближенная к избирателям, действительно служила населению,— поясняет один из авторов инициативы, Вячеслав Тимченко, член комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (МСУ), председатель Всероссийского совета по МСУ.— А межрайонная, окружная дума будет выполнять только координирующие функции. Важно, чтобы именно первое звено власти на местах получило институциональные и финансовые возможности для эффективной работы, потому что по ней оценивается работа всех управляющих органов. В следующих законопроектах мы пропишем четкий перечень полномочий районных и окружных дум, а также внесем изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, чтобы полномочия районов были финансово обеспечены.

В аргументах депутатов легко заметить ряд парадоксов. Первый и очевидный: почему для прочной связи районных дум с населением требуется отменить выборность всех прочих городских властей? Второй и менее очевидный: как Госдуме удается так быстро менять свою точку зрения?

Перемена задач

Дело в том, что у реформы местного самоуправления уже сформировалась замечательная история кульбитов. Согласно нынешнему закону о МСУ, принятому в 2003 году, у субъектов РФ есть несколько вариантов организации городской жизни. Первый — прямые выборы мэра. Второй — модель с сити-менеджером, возглавляющим администрацию, и мэром — главой думы, избираемым из ее состава (однако здесь, в отличие от нового законопроекта, городская дума выбирается напрямую). Третий вариант осуществлен в Екатеринбурге: мэр Евгений Ройзман избран напрямую населением, но при этом он возглавляет представительный орган — городскую думу и не является главой администрации. Сити-менеджер в этой модели по большому счету от него не зависит.

Такое разнообразие путей бодрит, но не всем нравится: когда регионам нужно привить правильную политическую культуру, урезание свободы выбора становится неизбежным. В пору инноваций 2011 года тогдашний президент Дмитрий Медведев поручил вице-премьеру Дмитрию Козаку "подготовить предложения по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти... и органами местного самоуправления". Обещали, как всегда, децентрализацию и большую связь с населением. Проработка вопроса велась с либеральным акцентом, и уже через год, после зимы митингов, правительство одобрило законопроект, подготовленный в недрах Минрегиона экс-министром Виктором Басаргиным (ныне возглавляющим Пермский край). Тот проект являлся полной противоположностью нынешней инициативы — он вводил обязательные выборы мэров во всех российских городах, то есть устанавливал примат первой модели. Разработчик нынешней альтернативы Вячеслав Тимченко, депутат со стажем, тогда рукоплескал идее: "Законопроект вводит обязательные прямые выборы мэров городов населением, что, несомненно, отвечает задачам дня. Ведь речь сегодня идет о комплексной политической реформе, которая не может не затронуть и принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления". Именно прямые выборы мэра, пояснял слуга народа, ставят местную власть на службу населению — ровно в тех же выражениях, в которых он теперь уверяет, что отмена этих выборов возымеет "положительный эффект".

— Законопроект внесли в Госдуму, он долго лежал под спудом, журналисты периодически интересовались его судьбой, пока наконец весной 2013-го профильный комитет не заявил: документ был плохо проработан и признан нецелесообразным,— вспоминает Ростислав Туровский, завлабораторией региональных политических исследований НИУ ВШЭ.— "Задачи дня", очевидно, менялись. Было предположение, что закон о МСУ оставят нетронутым: его вариативность, в сущности, очень удобна. При неформальном закручивании гаек и навязывании регионам и городам определенных принципов организации (у нас же сотни городов и без всякого закона ввели институт сити-менеджеров) он оставлял видимость выбора. Но постепенно стало ясно — и видимость теперь никому не нужна, и искушение вариантами ни к чему.

Дорогу губернаторам

Первый сигнал о том, что новый подход к местному самоуправлению вызревает, прозвучал на конференции "Общероссийского народного фронта" в декабре. Тогда сопредседатель ОНФ, депутат Госдумы Ольга Тимофеева, обращаясь к президенту, посетовала, что образование и здравоохранение убраны с уровня МСУ, а в городах-миллионниках хорошо бы опустить местное самоуправление на уровень районов: "Чтобы было приближено к людям". Идея, попав в публичное поле, с невероятной скоростью обросла правовым обоснованием. Через неделю в послании Федеральному собранию президент объявил, что районный уровень власти на местах "практически выхолощен" и стране необходимо "развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах".

В тот же день председатель совета директоров близкого к власти фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский разъяснил журналистам, что очередная реформа местного самоуправления должна исключить "политическую борьбу" из процесса управления городскими территориями. Аргумент выдвигался простой: конфликтующие между собой мэр и губернатор создают финансовые проблемы жителям крупных городов. Через три дня в свет выходит аналитическая записка ИСЭПИ, в которой отмечается: в связи с исполнениями указов президента "у губернаторов возникает объективный запрос на расширение возможностей влиять на социально-экономическую политику в городских округах и муниципальных районах". В самой записке были предложены два пути развития местного самоуправления в России, один другого краше. Первый предполагал почти полную ликвидацию местного самоуправления с назначением мэра и отсутствием городских дум. Второй в общих чертах напоминал сегодняшнюю инициативу, только "городские округа" там были названы "агломерациями".

В экспертном сообществе реакция на оба проекта оказалась крайне болезненной, даже среди депутатов нашлись недовольные. Кое-кто не поддерживает идею и по сей день. Три из одиннадцати членов комитета Госдумы по федеративному устройству не поставили свою подпись под новыми изменениями в законе. Один из них — Анатолий Локоть, депутат Госдумы от КПРФ, выставивший свою кандидатуру на выборах мэра Новосибирска, которые пройдут 6 апреля 2014 года.

— Это ликвидация самоуправления на уровне города,— категорично заявляет депутат и кандидат.— Причем это сделано из конъюнктурных соображений, так как партия власти начинает терять свои позиции в крупных городах. Решили дробить электоральное поле на мелкие кусочки, рассчитывая, что так легче получить преимущество. Город Новосибирск, который я представляю, полуторамиллионник, это муниципалитет. По действующему закону в городе образуются органы местного самоуправления, избираются мэр и совет депутатов. Новый законопроект избрания уже не предполагает. Выводы очевидны.

Впрочем, многие аналитики предполагают, что у законопроекта есть не столько электоральный, сколько экономический подтекст.

— Сбылась голубая мечта губернаторов: они остаются зависимыми от центра, но зато и мэры будут так же зависеть от них,— считает Роман Попов, замдиректора направления "Муниципальное экономическое развитие" Института экономики города.— Учитывая экономические проблемы в регионах, центр пошел на уступки губернаторам, подарив им полный контроль над крупными городами. Даже в тех городах, где деления на районы нет, оно теперь может быть введено по решению субъекта РФ. То есть над каждым городом нависнет дамоклов меч: остаться без выборов мэра, если того захочет губернатор. Такой подход, помимо прочего, должен упростить изъятие ресурсов и распоряжение городскими территориями — вот и экономический смысл проекта. Все остальные объяснения, мягко говоря, загадочны. Никакой выгоды от дополнительных полномочий районных муниципалитетов не предвидится: они обрастут собственным бюрократическим аппаратом, то есть горожанам придется содержать не одну администрацию и думу, а несколько. Эффективность от этого вряд ли возрастет: как все эти районные власти будут координировать свои действия в рамках единого тела города? В российских реалиях — либо очень плохо, либо формально, по команде сверху.

Равнина русская

Ползучее распространение второго варианта самоуправления — с отменой прямых выборов мэра и назначением сити-менеджера — наблюдается в России последние лет пять, и кое-где привело к параличу местной власти, неспособной разграничить полномочия между мэром, сити-менеджером и чиновниками из субъекта РФ. О красноречивом примере Александрова, города во Владимирской области, "Огонек" писал в N 34 за 2013 год. Есть и примеры открытого сопротивления местных элит таким нововведениям. В Твери, например, после отмены прямых выборов мэра в 2008 году оппозиционные депутаты гордумы не уставали протестовать, причем так, что в 2012-м представительный орган пришлось распустить: коммунисты саботировали принятие законов, пока "власть в городе не вернется народу". Крупный скандал сейчас разгорается в Кисловодске: провластные депутаты гордумы предложили ввести модель с сити-менеджером, но все оппозиционные фракции — КПРФ, "Справедливая Россия" и ЛДПР — обратились с открытым письмом в СМИ, где уверяют, что "население лишают права голоса", и призывают граждан к борьбе. Если поправки на федеральном уровне будут приняты, призывы станут бесполезны.

Сторонники инициативы нередко приводят в пример городские агломерации зарубежных стран, где действуют два уровня управления: собственно городской и общеагломерационный.

— Но это другая история,— возражает Роман Попов.— Там изначально были сильные местные общины: одно дело — состоявшиеся города в пределах агломерации, другое — внутригородские районы, нарезанные часто в произвольном порядке еще советской властью. Странно предполагать, что они могут иметь какую-то свою политическую повестку и экономическую самостоятельность. Но даже если признать за ними это право, непонятно, зачем параллельно урезать субъектность города в целом, упраздняя выборы мэра? Да, в Токио пошли сходным путем, расширив самостоятельность районов почти до уровня городов. Но там и глава префектуры Токио продолжает избираться напрямую населением!

Кстати сказать, зарубежный опыт переноса власти с городского на районный уровень тоже не везде оказался успешным. В Великобритании, например, премьер-министр Маргарет Тэтчер упразднила должность мэра "большого Лондона", упрочив позиции глав районов (традиции самостоятельности которых насчитывали к тому времени не одно столетие). И тем не менее потеря единства в управлении городом себя не оправдала: первым своим шагом лейбористы, пришедшие к власти в конце 1990-х, вернули городу единого мэра.

В России, где принятие большинства решений требует санкции центра, ослабление городской власти вряд ли расширит демократические горизонты, скорее — обеднит политический ландшафт. Вместо нескольких центров появится равнина районного значения. Да и вообще, если верить истории, поход на города никогда еще позитивно не сказывался на развитии страны.