Почему регионы сокращают социальные расходы

Экономия на инвестициях, бюджетный дефицит, долги. Теперь, когда два десятка регионов оказались на грани дефолта, а один эту грань открыто перешагнул, они стали экономить на том, что поначалу планировалось улучшить: на образовании и социальной политике.

НАДЕЖДА ПЕТРОВА

Премьера сезона

Поступления налога на прибыль растут как на дрожжах (на 28,8% за четыре месяца), экономика вот-вот нащупает дно, так что нет причин переживать, сумеет ли правительство РФ не допустить дефолты регионов. Уже не сумело. В определении рейтингового агентства Standard & Poor`s, которое под дефолтом понимает невыполнение заемщиком в срок любых долговых обязательств, а не только публичных, первый за время этого кризиса региональный дефолт случился еще в первом квартале 2015 года.

Столкнувшись с проблемами при рефинансировании долга, "как минимум один субъект РФ, не имеющий рейтингов S&P, допустил просрочку выплаты по банковскому кредиту", сообщило агентство в июньском отчете. "Кроме того, нам известны случаи, когда банк-кредитор был вынужден пролонгировать выданный ранее региону кредит по ставке ниже текущей рыночной в связи с тем, что регион был неспособен погасить или рефинансировать кредит",— добавили авторы отчета. Подобное событие может трактоваться как эквивалент дефолта.

Называть регион, допустивший просрочку, в S&P отказались, сославшись на просьбу о конфиденциальности этой информации. Но, судя по сведениям, полученным позднее РБК в департаменте финансов Новгородской области, речь могла идти и о ней: в феврале область не смогла погасить кредит ВТБ (около 2 млрд руб.), потому что аукцион по привлечению для этих целей нового кредита под 23,63% не заинтересовал ни один банк. Решить проблему удалось в течение месяца, договорившись о рефинансировании кредита по пониженной ставке с самим ВТБ.

Развитие событий выглядит в целом логичным. "Долговая ситуация в Новгородской области, безусловно, напряженная",— констатирует эксперт Аналитического центра при правительстве РФ Дарья Андреева. По ее оценкам, отношение долга региона на 1 мая 2015 года к ожидающимся в этом году собственным доходам — 66%, банковские кредиты в сумме долга — 57%. Но, что уже по-настоящему неприятно, Новгородская область не единственная такая. По классификации Натальи Зубаревич и Елены Гориной из Центра анализа доходов и уровня жизни ВШЭ, к "дефолтным" можно отнести еще 19 регионов с высокой долговой нагрузкой и низкой бюджетной обеспеченностью.

У многих из них показатели хуже новгородских, но, возможно, их пока спасает помощь правительства (а возможно, они тщательнее оберегают свои финансовые секреты). К примеру, у Мордовии, которую многие считали наиболее подходящим для первого дефолта кандидатом, долговая нагрузка на 1 мая составила 118%. Доходы республики за январь--апрель упали на 30%, причем поступления налога на прибыль рухнули ниже 14% от прошлогоднего уровня. Доля межбюджетных трансфертов в доходах достигла 25% (у Новгородской области — вдвое меньше). Единственное, что отличает Мордовию к лучшему, доля банковских кредитов: 26% долга.

Краткость — сестра дефолта

Зависимость от дорогих и коротких банковских кредитов поставила в неловкое положение даже "более ответственные" регионы (классификация Зубаревич и Гориной). Например, на 1 мая долговая нагрузка Пермского края (он весной первым получил антикризисный бюджетный кредит на рефинансирование коммерческого долга) составляет всего 10%. "У Пермского края низкий уровень долга, но они вынуждены были в конце года взять кредит по высокой ставке, чтобы свести баланс,— объясняет Андреева.— Расходы регионов внутри года распределяются неравномерно, в конце года они всегда больше. Поэтому многие оказались в таком положении: на декабрь 2014-го пришлась едва ли не треть годовых объемов банковского кредитования".

"Антикризисный план предусматривает 310 млрд руб. на рефинансирование банковских кредитов со сроком погашения в 2015 году. На 1 мая из этих денег уже освоено 70,7 млрд руб., остальные еще будут предоставляться в течение этого года. При этом Минфин продолжает в больших объемах давать казначейские кредиты. И в то же время продолжается банковское кредитование регионов в объемах, сопоставимых с прошлым годом, то есть высокие банковские ставки, к сожалению, никого не останавливают. Поэтому сложно сейчас сказать, будет ли достаточно предусмотренных Минфином средств. И есть подозрение, что раз регионы продолжают брать банковские кредиты, то в 2016 году у них будет та же проблема, но потребует она уже не 310 млрд, а гораздо больше",— говорит Андреева.

В S&P разделяют эти опасения: в этом году расходы регионов на погашение коммерческого долга (кредитов и облигаций) превысят 400 млрд руб., заметно больше упомянутых 310 млрд. В условиях дефицита бюджетов (прогноз S&P на 2015 год — 625 млрд руб.) регионы будут просто вынуждены искать деньги на рынке, даже если это окажется очень дорого.

И хотя пока регионы рады даже снижению ставок по кредитным линиям до 17% (по заявлениям Минфина Пермского края, до новых договоренностей со Сбербанком край кредитовался под 27%), в перспективе их не ждет ничего хорошего. S&P прогнозирует, что к 2018 году долговая нагрузка регионов увеличится с 33% доходов до 55-57%, а доля банковских кредитов в общем объеме долга уже в 2015 году перевалит за 50%. А преобладание краткосрочных банковских кредитов "усиливает риски рефинансирования" даже в условиях, когда сам по себе долг "остается невысоким в международном контексте".

Прибыль приходит и уходит

На рост собственных доходов нечего и рассчитывать. Заместитель директора группы государственных финансов S&P Карен Вартапетов указывает на "замедление роста прибыли в корпоративном сегменте и номинальных доходов населения, что ограничивает поступления по основным региональным налогам — налогу на прибыль и НДФЛ". И хотя в среднем поступления налога на прибыль за четыре месяца серьезно выросли (в региональные бюджеты по этой статье зачислено на 25% больше средств, чем годом раньше), это временное явление. И не только потому, что, по наблюдению Зубаревич, в первом квартале многие крупные компании переплатили налог на прибыль, и теперь регионам придется возвращать переплату (такие примеры уже есть: в апреле власти Нижегородской области жаловались, что Сбербанк отзывает из регионального бюджета 2 млрд руб.).

Факторы роста налоговых доходов регионов — рост экспортной выручки из-за курсовых колебаний и рост поступлений от СРП на Сахалине — уже исчерпаны (в части, зачисляемой в региональные и местные бюджеты по обычной ставке, поступления налога выросли на 18,2%, по СРП — в два раза). "Более половины прироста в апреле по сравнению с мартом произошло всего в двух регионах, Москве и Сахалине",— указывает Вартапетов.

"Рост поступлений налога на прибыль обеспечен сверхприбылью нефтяников, предприятий химической и металлургической промышленности. Здесь два фактора: выгодный экспорт и стремительный рост внутренних цен в попытке достигнуть паритета с внешним рынком",— говорит Андреева, отмечая хорошие результаты крупнейших производителей минеральных удобрений и металлургов: в первом квартале чистая прибыль "Уралкалия" выросла в 2,8 раза, а "Фосагро" — в 8 раз, "Акрон" получил чистую прибыль 3,8 млрд руб. против убытка годом ранее, чистая прибыль НЛМК выросла на 85% и составила $321 млн, "Северсталь" получила прибыль $343 млн против убытка годом ранее. "В Кировской области предприятия химической промышленности обеспечили рост поступлений по налогу на прибыль в 2,3 раза, в Липецкой области металлурги — в два раза. Но в половине регионов все-таки снижение. Думаю, к концу года мы будем если не в минусе по налогу на прибыль, то примерно на том же уровне, что в 2014 году",— опасается Андреева.

Вартапетов чуть более оптимистичен: по его словам, пока S&P прогнозирует рост поступлений налога на прибыль в 2015 году, но только на 4-5% в номинальном выражении, учитывая снижение корпоративной прибыли, планируемые возвраты по налогам и падение экономики. Зубаревич в "Оперативном мониторинге экономической ситуации" ИЭП имени Гайдара отмечает, что, согласно данным Росстата за январь--апрель, спад в промышленности (-1,5%) охватил уже 36 регионов, причем хуже всего пришлось обрабатывающим отраслям (-3%, 42 региона). Спад инвестиций (-4,6% за первый квартал) наблюдается в 46 регионах. И во всех федеральных округах, кроме Северо-Кавказского, снижаются объемы строительства.

"Отрасли, не ориентированные на экспорт, проседают, и, что действительно тревожно, гораздо медленнее, чем инфляция, растут поступления НДФЛ,— продолжает Андреева.— Сейчас помесячная статистика исковеркана девальвацией, но в предыдущие три года НДФЛ в доходах региональных бюджетов занимал большую часть, чем налог на прибыль (30,1% против 20%). Низкий темп роста по НДФЛ означает, что зарплаты сокращаются и, вероятно, к концу года он еще просядет". Похоже, этот процесс уже идет: за четыре месяца рост поступлений НДФЛ вырос на 3,8%, тогда как за первый квартал — на 4,3%.

Нечеловеческая экономия

В условиях ограниченности ресурсов регионы, по выражению Вартапетова, "оптимизируют все, что не связано с исполнением указов президента". Впрочем, поскольку теперь регионам дали возможность ограничить индексацию зарплат бюджетников, да и сами средние заработные платы, к которым бюджетников надо "подтягивать", уже почти не растут (1% в апреле 2015 года к апрелю 2014-го), на указах тоже стали экономить. На 1 мая суммарные расходы на оплату труда год к году выросли на 1,7%. С другой стороны, внезапно вышли в плюс расходы на капитальные вложения (10,5% — ниже инфляции, но на фоне предыдущих месяцев и номинальный рост выглядит прорывом).

Андреева обращает внимание на сокращение расходов на ЖКХ (-2% за четыре месяца, спад в 36 регионах) и сокращение в 29 регионах расходов на национальную экономику, что означает сокращение расходов на строительство и содержание дорог: "Вот оно, первоочередное сокращение инвестиционных расходов". Заметно и стремление сэкономить на социальных статьях, особенно на образовании: общие расходы на него выросли всего на 0,4%, сокращение произошло в 32 регионах. 12 регионов снизили затраты на социальную политику (по стране рост на 7%). "В ряде случаев снижение затрат на социальную политику связано с эффектом высокой базы прошлых лет: в трех регионах Дальнего Востока выплачивали ранее компенсацию пострадавшим от наводнения, значительное количество средств вкладывалось в развитие, в том числе социальное, присоединенных территорий — Крыма и Севастополя. В остальных регионах, где наблюдается снижение, доля расходов на социалку была выше среднего — и скорее всего, там решили оптимизировать эти расходы".

Попытки оптимизации, по наблюдениям старшего научного сотрудника Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС Елены Цацуры, происходят и в тех регионах, где номинального снижения соцрасходов не фиксируется. Формально регионы следуют указаниям президента об адресной поддержке социально незащищенного населения, но на деле адресность превращается в отказ от обязательств. По ее словам, анализ изменений регионального законодательства показывает, что основная задача, которую решали регионы, состояла в том, чтобы "сэкономить или по крайней мере не увеличивать социальные расходы".