Как изменилась администрация президента России и ее задачи

9 мая 2000 года журнал «Власть» опубликовал выдержки из документа, который описывал предстоящую реформу администрации президента. Ей предстояло стать «органом, способным решать важнейшие государственные и политические задачи внутри страны, а также за ее пределами, оказывать влияние (в рамках действующего законодательства) на все государственные и негосударственные органы в РФ с целью проведения и утверждения решений президента». Авторство документа не было установлено, однако при публикации редакция сочла важным «сам факт разработки подобной программы реформирования администрации президента», поскольку полагала, что «основной посыл программы, скорее всего, останется неизменным». Спустя 16 лет “Ъ” решил проверить, насколько реальность совпала с опубликованными тогда предложениями неизвестных аналитиков.

Предложения, изложенные в программе реформирования администрации президента, выглядели тогда условно-революционными. Проект предполагал полное переформатирование не только АП, но и всего политического пространства. Именно в этом была революционность, а ее условность состояла в том, что желание сформировать «структуру (орган) в составе своей администрации, которая сможет не только прогнозировать и создавать “нужные” политические ситуации в России, но и реально управлять политическими и общественными процессами в Российской Федерации, а также в странах ближнего зарубежья», не покидало здания на Старой площади и в 90-е годы. Вряд ли во времена Анатолия Чубайса (руководил АП в 1996–1997 годах) или Валентина Юмашева (глава АП в 1997–1998 годах) в АП не хотели, чтобы их учреждение могло бы «решать важнейшие государственные и политические задачи внутри страны, а также за ее пределами, оказывать влияние (в рамках действующего законодательства) на все государственные и негосударственные органы в Российской Федерации с целью проведения и утверждения решений президента». Собственно говоря, появление описываемых предложений является косвенным доказательством того, о чем думали в самой АП и около нее.

Нельзя назвать принципиально новаторской и идею о создании «политического управления» в составе АП. Такая структура, получившая название «главное управление внутренней политики президента», была сформирована уже 3 июня на базе нескольких уже существовавших подразделений АП, в том числе управления по вопросам внутренней политики. Многое из того, чем предлагалось заняться «политическому управлению» АП, делалось на Старой площади и до публикации записки, например, «сбор, накопление, сортировка, анализ и использование разноплановой информации о деятельности общественных объединений всероссийского, межрегионального, регионального уровня, а также о общественно-политических деятелях всех уровней в Российской Федерации».

Хотя на самом деле настоящую аппаратную мощь УВП обрело в 2004 году, фактически поглотив территориальное управление АП, распространив свое влияние на политику, как в центре, так и в регионах.

Очевидно, что автор (авторы) докладной записки был не до конца проинформирован о планах политического руководства страны в области региональной политики. В документе отмечается необходимость «влиять на деятельность руководителей регионов, краев и областей; вести активную работу по “сдерживанию” губернаторов, а также усилить влияние президента РФ на регионы Российской Федерации». Однако уже через несколько дней президент объявил о создании семи федеральных округов (в настоящее время их девять). Был также видоизменен институт полномочных представителей президента. Теперь они были распределены не по субъектам федерации, а по округам (бывшие представители в регионах стали федеральными инспекторами). Реформа была обоснована необходимостью привести региональное законодательство в соответствие с федеральным прежде всего в вопросах государственного устройства.

Назначенные в федеральные округа полномочные представители президента должны были более последовательно и твердо, нежели их предшественники — представители президента в субъектах федерации, проводить линию федерального центра. Тогда же президент инициировал реформу Совета федерации. После принятия закона в течение года из верхней палаты парламента ушли главы регионов и руководители законодательных собраний. Это снизило политический вес региональных властей и создало все условия для того, чтобы АП могла «вести активную работу по “сдерживанию” губернаторов, а также усилить влияние президента РФ на регионы».

Однако настоящие перемены были впереди. В 2004 году после трагедии в Беслане в рамках политической реформы прямые выборы глав субъектов федерации были отменены (такой вариант запиской предполагался, не исключалось, что Совет федерации будет против закона «О назначении президентом РФ руководителей краев и областей»). Через несколько лет практически все руководители регионов состояли в «Единой России», это же касалось и глав законодательных собраний субъектов федерации. В период с 2006 по 2012 год были заменены почти все главы субъектов федерации, в том числе и такие «политические тяжеловесы», как президент Татарии Минтимер Шаймиев, президент Башкирии Муртаза Рахимов, мэр Москвы Юрий Лужков, глава Самарской области Константин Титов, губернатор Московской области Борис Громов и др. В нынешнем губернаторском корпусе лишь единицы работали на нынешней должности в 90-е и первой половине нулевых. Новые руководители регионов обладают меньшим влиянием и куда внимательнее к пожеланиям из Москвы, в том числе и из администрации президента. А в 2008 году было принято решение о том, что важным критерием оценки эффективности регионального управления становится социально-экономическая ситуация в регионе, что означало повышение роли правительства и его главы.

Некоторые предложения на первый взгляд выглядят просто невостребованными. Так, не был создан политический совет при президенте РФ. Он должен был стать «общественным подразделением политического управления президента РФ, целью которого является организация массовой общественной и политической поддержки президента РФ В. В. Путина и проводимой им политической линии в центре и регионах Российской Федерации, а также ведение реальной и масштабной общественно-политической деятельности, направленной на противодействие оппозиционным президенту РФ силам».

Впрочем, это не расходится с такой задачей, как «поддержка и обеспечение прямого и постоянного диалога между гражданами и президентом страны, общественного мониторинга и гражданского контроля исполнения законов, президентских инициатив и иных приоритетных государственных решений и программ», а также «вовлечение граждан, организаций и институтов гражданского общества в постоянную совместную работу по определению приоритетов развития России, содействие расширению возможностей народовластия, реальному участию всех активных и неравнодушных граждан в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления» (из устава ОНФ).

Политический совет был призван стать «массовым общественным органом, который по своему статусу был бы выше общероссийских, межрегиональных и региональных общественно-политических организаций и который благодаря этому статусу смог бы реально в себе их объединить. При этом, по сути своей общественной значимости, он должен быть выше любой отдельно взятой партии или политического движения, но в то же время ближе и понятнее для обычного гражданина РФ, чем любая государственная организация».

Что в общем совпадает с тем, что написано в манифесте ОНФ: «Мы, представители самых разных групп российского общества, принимая решение о создании “Народного фронта” как общественного надпартийного движения, призываем граждан России сформировать широкую коалицию национального развития, основанную на принципах гражданственности, созидания, свободы и справедливости. На общем стремлении служить России. На понимании того, что великой стране нужны великие цели. На осознании общей ответственности за исторический успех России в XXI веке» (из манифеста ОНФ).

Однако проводить прямые параллели между политическим комитетом, предложенным в документе, и ОНФ все же не стоит. Во-первых, нет уверенности в том, что в 2011 году помнили о планах 2000 года — прошло слишком много времени и сменилось слишком много поколений в АП и около нее. А во-вторых, большая часть политических деклараций совпадает если не по тексту, то по сути.

Много внимания в «редакции №6» уделено борьбе с оппозицией.

Одним из основных инструментов для борьбы с оппозицией в России стала ст. 282 УК. Закон «О противодействии экстремизму» разрабатывался еще при Борисе Ельцине, но принят был только летом 2002 года. При этом под экстремизмом стали пониматься не только насильственные действия, но и выражение мыслей и идей, в результате чего ст. 282 применялась как против радикальных националистов, так и против условно либеральных блогеров.

Во многом новая статья УК отвечала требованиям, сформулированным в 2000 году: «Управление, ставя перед собой задачу действовать намного активнее и эффективнее оппозиции, должно в своей работе и в своих заявлениях быть резче оппозиции, использовать более острые и сокрушительные факты. Никакой слабости или либерализма быть не должно, на него уже нет времени».

После парламентских выборов 2003 года, когда либеральные партии потеряли представительство в думе, в качестве главной опасности среди несистемной оппозиции долгое время рассматривалась запрещенная НБП Эдуарда Лимонова. Десятки активистов партии отсидели в тюрьме. Против системной оппозиции и крупных партий, представленных в парламенте, с начала 2000-х годов использовалась тактика расколов и создания параллельных им «спойлерских» структур. Оппозиционные партии и кандидатов старались не допускать до участия в выборах.

Новый виток борьбы с оппозицией начался после «оранжевой революции» на Украине 2005 года. В противовес многочисленным оппозиционным молодежным движениям, появившимся в России на волне успеха революции в соседней стране, администрация президента начала создавать прокремлевские молодежные движения. Задачей «Идущих вместе», «Наших», «Молодой гвардии» и других подобных структур было вытеснить оппозицию с улиц и площадей, если она попытается реализовать в Москве «оранжевый сценарий». Протесты 2011–2012 годов показали, впрочем, что прокремлевские «молодежки» не справляются с этой задачей, так что от их поддержки решено было отказаться. Вместо этого Кремль прибегнул к тактике, сформулированной в 2000 году: «Деятельность управления будет осуществляться по двум основным направлениям: упреждающая политическая акция или последующая (завершающая). (…) Управление осуществляет всю подготовительную оргработу и проводит свою акцию до акции, проводимой оппозицией, но в нужном президентской стороне свете». Так, в ответ на митинги на Болотной площади и проспекте Сахарова власть ответила акциями сторонников президентского курса на Поклонной горе и в «Лужниках».

В последние годы одним из главных направлений борьбы с оппозицией стала попытка перехватить ее повестку в интернете и социальных сетях. Более серьезное давление начало оказываться спустя многие годы на интернет-СМИ, многие из которых блокируются на территории России Роскомнадзором, прокремлевские боты ведут активную работу в «Живом журнале», Twitter и Facebook. Широкое распространение получили также адресные атаки против наиболее заметных оппозиционеров: их аккаунты в социальных сетях и мессенджерах взламываются, публикуются их телефонные переговоры и компрометирующие видеоролики. Эти меры также предлагались еще тогда. «Управление, ставя перед собой задачу действовать намного активнее и эффективнее оппозиции, должно в своей работе и в своих заявлениях быть резче оппозиции, использовать более острые и сокрушительные факты»,— говорилось в документе, опубликованном в журнале «Власть».

Наконец, отчасти выполненной можно считать установку «вести постоянно усиливающееся “наступление” на оппозицию» с целью ее дискредитации. Так, по данным ФОМ, число россиян, считающих, что в стране не существует политической оппозиции, неуклонно растет: с 18% в 2004 году до 30% в 2013 году, аналогичным образом падало количество тех, кто полагал, что оппозиция оказывает влияние на положение дел в стране. Опросы «Левада-центра» с 2004 по 2016 годы столь же очевидной корреляции не показывают. Наоборот, в феврале 2016 года о наличии в стране оппозиции заявило 54% респондентов, тогда как в мае 2004 года их было всего 42%. Заметнее всего для россиян, судя по опросам «Левады», оппозиция проявила себя как раз во время протестных митингов 2011–2012 годов, тогда о наличии такого института в стране говорили 66% опрошенных.

На самом деле в «редакции №6» многие вопросы были не учтены. Неизвестные авторы не прогнозировали возможные конфликты с олигархами, ставшие одной из главных тенденций первого путинского срока. Никоим образом не отражены планы по созданию в Думе полноценного провластного большинства — то, что было сделано в 2003 году, после того как «Единая Россия» смогла сформировать фракцию, располагавшую конституционным большинством.

Однако на самом деле совпало многое, в чем можно удостовериться, изучив полный текст «редакции №6».

«Редакцию №6» в 2016 году перечитывали Илья Барабанов и Глеб Черкасов.