Можно ли считать российский институт детского омбудсмена окончательно сформировавшимся

После того как отставка Павла Астахова была окончательно подтверждена, "Власть" решила разобраться в том, успел ли за шесть с половиной лет его работы состояться институт детского омбудсмена в России.

Афанасий Сборов

Должность уполномоченного по правам ребенка при президенте РФ (в ранге помощника главы государства) Дмитрий Медведев учредил в 2009 году. Детскому омбудсмену делегировались, по сути, средние между федеральными депутатами и полпредами полномочия: запрашивать информацию от органов власти всех уровней, проводить свои проверки соблюдения прав детей и выдавать госорганам, губернаторам и другим должностным лицам рекомендации в случае нарушений. Отдельного бюджета на такую работу, впрочем, не выделялось: аппарат уполномоченного находился на балансе Общественной палаты РФ и размещался в ее же здании.

До этого правами детей занимались чиновники не выше уровня губернаторов, хотя в части регионов, например в Новгородской и Волгоградской областях, подобные уполномоченные существовали с конца 1990-х годов: эти должности были учреждены в рамках проекта федеральных властей и UNICEF.

Федеральный пост создавался для Алексея Голованя, который несколько лет занимался аналогичной работой в Москве, однако на новой должности он не продержался и полугода. За его сменщиком Павлом Астаховым пост закрепился на шесть с лишним лет, так что во многом словосочетание "детский омбудсмен" стало неразрывно с ним ассоциироваться, как когда-то должность мэра Москвы с Юрием Лужковым.

В 2009 году Головань пояснял, что среди главных проблем для омбудсмена он видит насилие в отношении детей, защиту прав сирот (и организацию работы по их усыновлению) и тяжелые условия жизни детей-инвалидов. Астахов, который до назначения возглавлял свою коллегию адвокатов, а также работал телеведущим, к ним добавлял отсутствие системы контроля правоохранительных органов за педофилами, выходящими из тюрем, и необходимость учреждения института детских омбудсменов во всех регионах (к 2009 году они работали в 23 областях). Также адвокат-телеведущий планировал вести просветительскую работу, чтобы "каждый ребенок знал, куда ему обращаться в случае нарушения его прав".

Эксперты в 2009 году предполагали, что выпускник высшей школы КГБ СССР Павел Астахов назначен на государственную должность в благодарность за создание всероссийского движения "За Путина", объявившего Владимира Путина лидером нации. Адвокатскую карьеру Астахова можно назвать успешной, хотя бы исходя из списка именитых клиентов. Как вспоминает владелец одной из крупных юридических компаний в беседе с "Властью", дела своих клиентов Астахов всегда старался вести сам: "Когда он ушел на госслужбу, многие клиенты разбрелись. Оказалось, что качество правовой помощи их не устраивает, если ими занимается не лично Астахов. Стоило ли оно того? Неизвестно". В какой-то момент карьера успешного юриста перестала устраивать Астахова, рассказывает его знакомый: "Павел всегда хотел какой-нибудь по-настоящему большой пост. Оттуда появились все эти его книги, передачи, вообще медийная активность". Вице-президент Центра политических технологий Алексей Макаркин говорит, что эта активность не осталась незамеченной. В 2007 году, когда Путину предстоял переход на премьерский пост, и он впервые возглавил списки "Единой России", в Твери прошел съезд движения "За Путина", главой которого был избран беспартийный Астахов. "Такой союз беспартийных и коммунистов, но на современный лад,— вспоминает Макаркин.— Астахов давно понял, что его путь во власть может строиться только через политику".

На новой должности Астахов первым делом сосредоточился на инспекционных поездках по детским учреждениям в регионах в компании группы юристов — так называемым детским спецназом. Министерского влияния на подведомственные учреждения у него не было, но своеобразный административный ресурс имелся: Дмитрий Медведев благоволил омбудсмену и поначалу прямо в своем твиттере публично поручал ему разбираться с теми или иными жалобами в соцсетях. Оперативное внимание главы государства к новому назначенцу привело к тому, что в регионах визиты Астахова воспринимали нервно, порой в духе гоголевского ревизора. Очевидцы вспоминают, что перед инспекцией одного из новосибирских детских домов директор учреждения в такой спешке расстелил новый линолеум поверх старого, что стыки рулонов ему пришлось маскировать расставленными прямо на них группами детей. В 2012 году в аппарате уполномоченного сообщали, что он объехал 82 региона, проверив 1021 детский дом. Сам Астахов тогда заявлял, что ему удалось добиться увольнения 230 чиновников и должностных лиц. Всего за последние пять лет, утверждают в аппарате, проверки затронули 3,5 тыс. детских учреждений во всех 85 регионах. Президент благотворительного фонда "Перспективы" (основан в 1996 году) Мария Островская вспоминает, что в 2012-м во время одной из поездок в детский дом N4 в Павловске под Санкт-Петербургом омбудсмен добился увольнения его руководителя, отказывавшегося работать с волонтерами. "Астахов во все вник, выслушал, потребовал у региональных властей увольнения, после чего волонтерские организации вернулись в детский дом, а само учреждение грандиозно развилось, и сейчас оно самое инновационное в России",— рассказывает Островская, поясняя, что 600 воспитанников учреждения "пошли в коррекционную школу, а до этого не видели ни одного учителя". "Надо учитывать, что эти лежачие дети с тяжелой инвалидностью раньше вообще никого не интересовали, а Астахов добился изменений, причем с мертвой точки это сдвинулось по всей стране",— считает Островская, инспектирующая российские заведения еще и как член координационного совета по делам детей-инвалидов Общественной палаты РФ.

В аппарате уполномоченного по правам ребенка также отмечают успехи своего шефа в деле борьбы с сиротством. По их данным, число детей-сирот за последние четыре года значительно сократилось (со 128 тыс. до 71 тыс. человек), и более чем вдвое выросло количество кандидатов в усыновители и приемные родители (с 12,8 тыс. до 30 тыс. человек). Директор Фонда профилактики социального сиротства Александра Марова подтверждает, что "стало возможным решать наболевшие вопросы, которые болтались годами", например о переводе детей-сирот до четырех лет из больниц, "где калечат их психику", в дома ребенка.

Международная деятельность Павла Астахова принесла ему большую известность, чем внутрироссийская

Достижением чиновника Марова также считает создание системы региональных омбудсменов: с их помощью, по ее мнению, "можно донести наверх проблемы, которые невозможно решать на местном уровне — скажем, о повышении качества доступа к образовательным и медицинским услугам". Это же считает главной заслугой омбудсмена и член координационного совета при президенте РФ по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей Галина Семья. В аппарате уполномоченного в числе наиболее знаковых проектов также называют создание методики сбора и анализа "показателей детского неблагополучия по 400 критериям" и участие в организации национального центра по поиску пропавших детей, объединяющего волонтеров и госструктуры (в частности, МЧС и полицию). Эти и другие данные отражены в докладах Павла Астахова, которые с 2011 года ежегодно отправлялись президенту и со временем стали основной формой коммуникации чиновника с руководством страны. Галина Семья, впрочем, отмечает, что в открытом доступе отчеты отсутствовали, как и сведения о том, как эта информация собирается и анализируется: "А это смогло бы дать достоверный отчет о текущем положении детей в России". Впрочем, на государственном уровне работа омбудсмена была признана удовлетворительной: в 2012 году Павла Астахова переназначил уже президент Владимир Путин.

Международная деятельность Павла Астахова принесла ему большую известность, чем внутрироссийская. Чиновник ездил в Норвегию судиться за гражданку РФ Ирину Бергсет (после развода с мужем та не могла въехать в Россию с сыном), выбивал спецборта МЧС для транспортировки российских детей из Таиланда и Болгарии, а в последние годы собирал подарки детям Донбасса. Впрочем, больше всего гражданам запомнилось отношение чиновника к проблеме международного усыновления. Так, еще в 2011 году Астахов посещал США в составе правительственной делегации по согласованию договора об усыновлении между двумя странами, однако затем кардинально изменил риторику и начал выступать резко против практики международного усыновления. В частности, неожиданно для многих омбудсмен поддержал скандальный "закон Димы Яковлева", который в 2012 году ввел запрет на усыновление россиян американскими гражданами. По замыслу документ должен был стать ответом на американский "акт Магнитского", закрывающий въезд в США некоторым чиновникам из РФ. Причем с критикой российского "ответа" выступили многие федеральные министры, в том числе глава МИДа Сергей Лавров (чье ведомство два года готовило договор с американцами). Однако Владимиру Путину международная активность омбудсмена Астахова скорее нравилась: президент хвалил его за "настойчивую, резкую и последовательную" борьбу за детей в РФ и за рубежом. "Его где-то даже бояться уже начинают, и это очень хорошо",— отмечал Путин. Интересно, что именно активную борьбу против продажи детей-сирот за рубеж под видом международного усыновления эксперты называли "Власти" в качестве одной из причин отставки первого детского омбудсмена Алексея Голованя. Общественники позицию Павла Астахова по "закону Димы Яковлева" не поняли и даже стали считать его одним из соавторов этого документа. И впоследствии неоднократно критиковали как за его поддержку, так и за повышенное внимание к случаям жестокого обращения с усыновленными российскими детьми за границей, а не внутри России. Член Общественной палаты РФ, заместитель председателя попечительского совета при правительстве РФ Елена Тополева-Солдунова считает такое внимание перекосом: "Мы же знаем, какие проблемы существуют у нас в стране: огромное количество случаев насилия над детьми и в учреждениях, и в семьях".

"Закон Димы Яковлева" не стал единственным, в судьбе которого активно участвовал Астахов. К примеру, в 2012 году в комитете Госдумы по конституционному законодательству разрабатывался законопроект о снижении планки уголовной ответственности для несовершеннолетних с 14 до 12 лет (за убийства и другие наиболее жестокие преступления). В МВД и Следственном комитете РФ документ поддержали, но омбудсмен его раскритиковал, назвав чрезмерным, хотя и признал, что в России "преступность молодеет". Кроме того, в аппарате уполномоченного настаивают на том, что недавние поправки в Уголовный кодекс, определяющие понятие "детская порнография", были приняты потому, что этого пять лет добивался их шеф. Критиковал Астахов и недавний законопроект о декриминализации побоев, который освобождает от уголовной ответственности за подобные правонарушения, которые были совершены первый раз, всех граждан, за исключением близких родственников пострадавшего. "Посторонним за побои ребенку может быть назначено три месяца ареста, а родителям — до двух лет лишения свободы. Такой подход криминологически не обоснован, а логически — просто абсурден",— возмущался он. Впрочем, в этом случае, как и во многих других, к омбудсмену наверху особо не прислушивались, хотя с просьбой не принимать поправки в УК о побоях он обращался к спикеру Совета федерации РФ Валентине Матвиенко. Так, чиновник утверждал, что их принятие прямо противоречит Стратегии национальной безопасности РФ, в которой "защита семьи отнесена к стратегическим целям обеспечения национальной безопасности". В июле 2016 года закон о частичной декриминализации побоев подписал президент.

Опрошенные "Властью" эксперты расходятся в оценках того, состоялся ли институт детского омбудсмена в России. Глава Ассоциации родительских комитетов и сообществ Ольга Леткова одобряет выступления омбудсмена против ювенальной юстиции, гей-пропаганды и сексуального образования в детсадах, кроме того, по ее мнению, Астахов сумел сделать эту должность одновременно "просемейной и прогосударственной". "К тому же к нему всегда можно было обратиться с частными животрепещущими вопросами, на которые никакой другой госинститут не реагировал",— добавляет она. Александра Марова рассказывает, что Астахов "собирал жалобы прямо из своего инстаграма", но признает, что команда уполномоченных не могла справиться со всеми проблемами из-за малочисленности и отсутствия аппаратного веса. "Это же не министерство, полномочий нет, можно лишь давать рекомендации. Система такая",— объясняет она (в аппарате уполномоченного работают 20 человек). Заместитель председателя попечительского совета при правительстве РФ Елена Тополева-Солдунова также признает, что омбудсмен "всегда оперативно реагировал на происходящее и много ездил". "Но, если просто реагировать и не предпринимать системных шагов, трудно ожидать системных изменений",— считает она.

Начиная с антисиротского закона, он встал на конкретную позицию: тема перестала объединять, а стала восприниматься как манипулятивная

Галина Семья говорит, что полноценно заработать институту уполномоченных по правам ребенка в регионах помешало отсутствие федерального закона о детском омбудсмене. Из-за этого, по ее словам, в части регионов детские омбудсмены работают фактически на общественных началах, что эксперт считает несерьезным. На основании подобных федеральных законов действуют, например, уполномоченный по правам человека РФ Татьяна Москалькова и даже бизнес-омбудсмен Борис Титов, в то время как деятельность Астахова была регламентирована лишь указом президента. Примечательно, что принять соответствующие законы, касающиеся детских омбудсменов во всех странах, рекомендует и Комитет ООН по правам ребенка. Галина Семья считает, что с принятием такого закона институт стал бы более независимым и детские омбудсмены смогли активнее выступать с инициативами по развитию законодательства. По сведениям "Власти", Астахов пытался лоббировать принятие подобного закона, но не нашел поддержки в администрации президента РФ.

Политолог Михаил Виноградов вспоминает, что Павел Астахов приходил на эту должность "на волне страхов и раздутой темы педофилии", а тема детства тогда была объединяющей для разных групп населения. "Но, начиная с антисиротского закона, он встал на конкретную позицию: тема перестала объединять, а стала восприниматься как манипулятивная",— добавляет он.

Политолог Евгений Минченко говорит, что Астахов успешно решал технические задачи власти вроде продвижения "закона Димы Яковлева", так что "с точки зрения выполнения необходимых ритуалов в русле госполитики к нему вопросов нет". Однако эксперт уверен, что омбудсмен выполнял лишь треть функционала: "Он решал поставленные задачи, но чрезмерно увлекался самопиаром в ущерб делу и не выполнял еще две функции — коммуникации с общественностью и глобальной психотерапии". Елена Тополева-Солдунова считает, что Астахов "недостаточно консолидировал вокруг себя представителей общественности, которые занимаются правами детей": "При нем функционировал какой-то совет, но большая часть реально активной общественности в него не входила". Политолог Константин Калачев сравнивает стиль Павла Астахова с бывшим столичным префектом и заместителем руководителя Росприроднадзора Олегом Митволем, считая, что омбудсмен так и не смог перестроиться после работы адвокатом. "Он так и не осознал, что быть чиновником — совсем другое,— говорит Калачев.— Что это не адвокат, где больше пиара и надувания щек означает больше гонорара".

Павел Астахов успешно "переосмыслил" институт детского омбудсмена, исходя из своего медийного опыта, возражает Алексей Макаркин. Его предшественник Алексей Головань был омбудсменом "сугубо прикладным", скрупулезно разбиравшимся в не самых привлекательных для СМИ, хотя и важных проблемах, касающихся детей. Павлу Астахову, считает Макаркин, удалось "насытить институт детского омбудсмена новыми смыслами, придать этой должности политический окрас": "Он сразу начал с громких дел вроде возвращения российских детей на родину, а когда наступил 2012 год и курс окончательно был взят на консервативность, то стал еще активнее". Астахов активно поддерживал так называемый закон Димы Яковлева, выступал против усыновления российских детей иностранцами, вызывая одобрение у консервативной части общества и недовольство либерального меньшинства,— и таким образом, по мнению Макаркина, должность детского омбудсмена на несколько лет превратилась в настоящий политический пост.

Михаил Виноградов полагает, что Астахов фактически заменил собой институт детского омбудсмена и с его отставкой "возникает проблема понять, где личность, а где сам институт и насколько он более или менее работоспособен и влиятелен". В то же время Евгений Минченко считает "потенциал должности неисчерпанным": "Он гораздо выше, чем был реализован Астаховым и уж тем более никому не запомнившимся предшественником". Президент благотворительного фонда "Волонтеры в помощь детям-сиротам" Елена Альшанская хвалит Астахова за публичность, которую приобрел при нем институт уполномоченного по правам ребенка, и считает, что сменщику омбудсмена будет "тяжело работать на этой должности тихо и незаметно, ведь интерес к нему не пропадет".