Назначительные отличия
Ольга Филина попыталась нащупать логику новой ротации губернаторов
"Огонек" разбирался в новой череде предсказуемых отставок и неожиданных назначений губернаторов
Сколько еще людей, "о которых никто никогда не думал", готовы занять руководящие места?
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Напрасно пресс-секретарь президента Дмитрий Песков просил журналистов на прошлой неделе "не искать подковерные процессы" в новой ротации губернаторов. В России, где выборы предсказуемы, а назначения нет, рассуждать о последних — это чуть ли не единственный повод говорить о большой политике с интересом. И правда: чем объяснить новую череду отставок? И с чего вдруг на место опытных, проверенных людей пришли, скажем, не одни силовики, а еще какие-то гражданские — инноваторы, агенты экономического развития, депутаты...
Началось все в январе с Адыгеи: Аслана Тхакушинова в кресле главы региона сменил Мурат Кумпилов — в целом человек из имевшейся губернаторской команды, но помоложе, 73-го года рождения. А в феврале уже пошло-поехало. Досрочно ушли в отставку главы: Пермского края — Виктор Басаргин, Бурятии — Вячеслав Наговицын, Новгородкой области — Сергей Митин, Рязанской области — Олег Ковалев и Карелии — Александр Худилайнен. Их соответственно сменили Максим Решетников (глава департамента правительства Москвы), Алексей Цыденов (экс-замминистра транспорта), Андрей Никитин (экс-гендиректор Агентства стратегических инициатив), Николай Любимов (экс-депутат Госдумы по спискам ЕР) и Артур Парфенчиков (экс-глава Федеральной службы судебных приставов). Большинство этих фамилий никогда раньше не светились на газетных полосах в качестве "перспективного кадрового резерва", в упор не замечались политологами, не говоря уже о местных элитах — пермской, бурятской, новгородской, рязанской или карельской. Так что назначения стали сюрпризом для всех.
Конечно, тут же появились объяснения. Одно из самых искрометных следующее: как раз то, что об этих людях никто никогда не думал как о перспективных региональных политиках, и делает их перспективными региональными политиками! Мол, народ проверенный, умеют работать, не крутясь перед телекамерами. Таким и стоит доверять.
Сколько еще людей, "о которых никто никогда не думал", таится в коридорах власти на запасных табуретках? — вот интересующий всех вопрос, коль скоро в свете начавшегося предвыборного цикла отставки могут продолжиться.
Кого не жалко
С "бывшими" в целом все понятно. В многочисленных рейтингах губернаторов (их устойчивости/выживаемости) у всех ушедших были оценки на двоечку-троечку.
— Скажем, их не жалко было сместить: засиделись, никаких серьезных подвижек, слабеющая федеральная поддержка,— рассуждает один из составителей рейтинга политической выживаемости губернаторов Евгений Минченко.— Уже после отставок Митина и Ковалева все понимали, что Худилайнен на очереди.
Если уж какое-то оживление ландшафта нужно, то теми, кого не жалко, можно и пожертвовать. Немаловажен и тот факт, что у пятерки февральских отставников срок полномочий все равно истекал в этом году, технически с ними нужно было что-то решать.
— Я почти уверен, что, будь у них в запасе 2-3 года по графику, могли бы еще продержаться, а так стали удобными кандидатами для "ротации",— полагает Николай Петров, профессор НИУ ВШЭ.
Между тем привычное разъяснение — связать все с предстоящими выборами — не кажется бесспорным. В конце концов, и "бывшие" давали красивый процент при голосовании; и зачем, спрашивается, менять проверенное на неизвестное? Ответ ищут в якобы новых подходах администрации президента, учитывающих в своих оценках губернаторов не только (и не столько) проценты на выборах, сколько явку и общую "активизацию" населения в регионе, его готовность сотрудничать с властью.
— Это устаревшая мысль, что Кремль интересует только правильный процент, теперь у Кремля новый акцент — явка,— считает Владимир Гельман, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге.— Отправленные в отставку губернаторы, которые прочно держались в регионах, уже разучились будоражить население: явка падала. С новыми дело может пойти интереснее. Так что не стоит сомневаться, что "предвыборный фактор" сказался на новом пакете отставок. Как показывают наши исследования, такие простые объяснения являются в российских реалиях наиболее убедительными: скажем, с 2005 по 2011 год, когда губернаторов не выбирали вовсе, у них было гораздо меньше шансов лишиться своего места за плохое управление регионом, чем за плохое выступление во время федеральных циклов голосования.
Лучшую явку новые назначенцы могут обеспечить, по мысли экспертов, за счет "эффекта медового месяца", который наблюдается в российских регионах после кадровых обновлений: население и местные элиты связывают с ним многочисленные надежды и, пока не успели разочароваться, доверяют. Так это или не так, проверить получится, видимо, только постфактум.
Неопределенный тип
О новых главах регионов всем тоже хотелось бы сказать что-то определенное и общее. Например, в прошлом году управлять "на места" отправили силовиков, а в этом году потребовались в основном гражданские: видимо, знак! Кроме того, все сегодняшние назначенцы сравнительно молоды: это, кажется, тренд...
— Но в целом не очень понятно, что к чему,— рассуждает Александр Дука, завсектором социологии власти и гражданского общества Социологического института РАН.— Странно думать, что прошлогодний и текущий пакеты губернаторских замен противоречат друг другу: мол, назначив силовиков, Кремль тут же постарался всех утешить, подыскав для других регионов молодых менеджеров. Скорее логика здесь общая, связанная с построением новой лояльности центру: понятно, что никто из смещенных губернаторов не собирался бунтовать, но их оперативная привязка к Москве ослабла за годы, проведенные в "поле". А выбранный курс антикризисного регионального менеджмента в России предполагает жесткую централизацию управленческих решений. Нужны не просто лояльные, а абсолютно свои люди, которые без слов понимают, что делать. И не очень важно, силовики они или менеджеры.
Социологический анализ российских элит показывает ("Огонек" писал об этом в N 50 за 2016 год), что подходы, традиционно ассоциировавшиеся с силовиками — привычка к ручному управлению, недоверие статистике и общественным инициативам,— разделяются теперь всеми представителями номенклатуры, вне зависимости от наличия у них погон. А значит, в сегодняшних реалиях разграничить "силовую" и "экономическую" элиты куда сложнее, чем еще лет пять назад: на языке "силы" научились говорить абсолютно все. Суть отбора новых кадров, таким образом, сводится к тому, чтобы понять: кто "оперативно свой" в текущем политическом раскладе.
— По-моему, очевидно, что здесь лучше всего работают личные рекомендации,— уверен Евгений Минченко.— Вот президент и делает ставку на тех людей, будь то Решетников или Цыденов, кто успел поработать с ним в правительстве в бытность его премьер-министром. Плюс дополнительный критерий — возраст. Идет омоложение состава чиновников, выбираются те, кому 30+, так называемый призыв 70-х.
Но на этом общие черты февральских "призывников" заканчиваются, что, по-видимому, тоже характеризует российский политический пейзаж.
— Думаю, надо честно признать: типизация сегодня не работает,— настаивает Алексей Макаркин, вице-президент Центра политических технологий.— Только предположишь, что логика Кремля — назначать силовиков, как тут же пойдут гражданские. Только решишь, что ставка — на федеральных чиновников, а тут возьми да и появись среди губернаторов представитель региональной элиты. Кремль все время вводит новые данные, а планы меняются и нет единого бассейна рекрутирования новых людей. Каждый губернатор назначается индивидуально, каждая область становится опытным полигоном для осуществления какой-то стратегии. Скажем, занимался Андрей Никитин инновациями, много говорил о развитии регионов, и вот — ему дали средненький регион, Новгородскую область: попробуй, осуществи, о чем говорил. Или участвовал Николай Любимов в построении "калужского чуда": теперь получай Рязань, попробуй там при просевшей экономике сделать то же. Это все частности, но именно в них — ключ к пониманию того, как работает система.
Это временно?
Идея передачи регионов отдельным управленцам для осуществления их "проектов развития" может восприниматься со сдержанным оптимизмом: в конце концов, не прогнозировавшееся еще прошлым летом закручивание гаек.
— Судя по нынешним назначениям, между сценарием совсем авторитарного развития и экономической либерализацией Кремль все-таки склоняется ко второму,— заключает Николай Петров.— "Эффективные менеджеры", отправленные в регионы, в целом вполне подходят для осуществления той же кудринской программы. Радикальная смена команд на местах — как та, что ранее происходила в федеральных агентствах,— теперь рассматривается в качестве универсального способа поднять дисциплину, разорвать коррупционные связи и обеспечить большую старательность чиновников. Это некоторые "методы" достижения все той же эффективности. Только вот эффективность бывает разной — краткосрочной и долгосрочной, а воспринимать страну как большую корпорацию — совсем не очевидный угол зрения.
"Корпоративный" подход к управлению, превращающий субъекты РФ в "поля экспериментов", интересен, но не очень сообразуется с человеческим фактором. В конце концов, ориентируясь на него, мы получаем чиновников, больше связанных с центром, чем с регионами, заинтересованных в том, чтобы быстро доказать свою профпригодность, и достаточно молодых и амбициозных, чтобы метить дальше губернаторского кресла и не надеяться на нем засидеться до скончания карьерных дней.
— По-русски это называется: получаем временщиков,— замечает Александр Дука.— А чем это чревато, уж пусть читатели сами догадаются.
Кто-то из экспертов вспоминает советский опыт "эффективных временщиков", вырезавших поголовье молочного скота, чтобы поднять показатели мясного производства и получить "героев социалистического труда". Кто-то предлагает перенестись в современность и вспомнить, почему в России не растут инвестиции в основные фонды и производительность труда: зачем это нужно предпринимателю, у которого горизонт планирования — четыре года?.. Вследствие инерции велика вероятность, что новый призыв губернаторов-менеджеров окажется носителем схожей управленческой культуры.
— Интересно, перевезут ли эти люди в регионы хотя бы свои семьи?.. — задается вопросом Николай Петров.
Другое дело, что в сложившихся условиях вариантов немного: не дает наша атмосфера развиться ответственным элитам на местах, а так хоть понаблюдаем за парадом амбиций "федералов", занесенных в поле. С учетом того, что всем назначенным губернаторам еще предстоит получить поддержку на выборах, можем даже не совсем пассивно наблюдать (по крайней мере, в теории). Ну а когда критерием отбора кандидатов на губернаторские места станет "личная заинтересованность в долгосрочном развитии региона" — можно будет констатировать окончание кризиса в России, начало новой жизни и что угодно еще. Жалко только, что с нашим коротким горизонтом планирования такая перспектива пока не просматривается.
Алексей Арбатов, академик РАН
Выбранный курс антикризисного регионального менеджмента в России предполагает жесткую централизацию управленческих решений. Нужны не просто лояльные, а абсолютно свои люди, которые без слов понимают, что делать. И не очень важно, силовики они или менеджеры
Ольга Филина