Директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев объясняет, за что чиновникам столько платят

Вопрос даже не в том, нужны ли чиновникам высокие зарплаты. Важнее другое — за что человеку платят эти деньги?

Несколько лет назад я случайно оказался свидетелем того, как в кабинете главы одного из регионов обсуждали распределение конвертов с премиями между старшими и средними работниками аппарата. Этический вопрос — можно это делать или нельзя — не обсуждался. Просто высшие чиновники делились лишними деньгами с низшими.

Это не исключение, а повсеместная практика. Даже в федеральных органах неизрасходованные средства не всегда возвращаются в казначейство, а делятся между сотрудниками в качестве премий. Эту практику переняли регионы, они просто копировали систему оплаты федеральных госслужащих. Схема получилась красивая: маленькие оклады, зато большие надбавки и премии, не всегда отраженные в зарплатных ведомостях. Конечно, люди понимают, что у чиновника доходы высокие, но он всегда может выйти и сказать истинную правду: смотрите, у меня оклад 7 тысяч рублей. Такой механизм, с одной стороны, формирует лояльность вышестоящему начальству, а с другой — размывает ответственность на всех. Деньги брал? Так молчи, не выступай.

Но есть два существенных различия между федеральной властью и региональной. Первое в том, что над федеральными исполнительными органами все-таки стоит контроль президента и его администрации. Да и федеральный министр финансов лишней копейки никому не даст, все расходы определяются бюджетом и контролируются Счетной палатой РФ. Региональные же чиновники сами назначают себе и оклады, и премии. И эти расходы слабо контролируются.

Второе отличие — в масштабах. Все-таки федеральных служащих у нас больше, чем региональных, почти в два с половиной раза (401 тысяча человек против 168 тысяч человек). Федеральные чиновники работают не только в Москве, но и во всех субъектах федерации. Они меньше связаны круговой порукой. А высшие региональные чиновники, как правило, живут рядом, в одном доме или в одном коттеджном поселке. Этот рудимент советской системы обслуживания бюрократии был демонтирован в центре, но почти полностью сохранился на местах. Представьте, например, заседание, на котором обсуждается вопрос повышения зарплат. Скажет ли областной министр финансов на заседании местного правительства: не надо этого делать? Никогда. Потому что люди рядом — коллектив. Они живут на одной лестничной площадке. И председатель счетной палаты живет этажом ниже. А председатель заксобрания — этажом выше. И все-все-все там же.

Сами по себе люди могут быть и хорошими, и плохими, честными или нечестными — это не имеет значения. Не может одна маленькая гордая птичка идти против коллектива. Это принцип. И таковы условия существования региональных элит, формирующие некий "групповой портрет".

Не будем спорить, нужны ли чиновникам высокие зарплаты, премии и надбавки. Вопрос в другом: за что человеку платят деньги? За то, что он хорошо работает, или за то, что ему повезло сесть в это кресло?

Наша бюрократическая система выстроена так, что заработки чиновников зависят не от социально-экономического состояния регионов, не от вклада чиновника в повышение уровня жизни людей. А только от занимаемой должности. Вроде бы вклад должен определять премиальную часть его дохода. Но ведь премии платят ежемесячно и всем. Это значит, что результат работы чиновника они не отражают. Нельзя человеку дать премию в одном месяце, а в другом не дать — это не будет свидетельством, что он стал плохо работать. Это будет несправедливостью: как же так, мы же в одной команде... То есть на первый план выходит не тема эффективности, а тема лояльности, которая поддерживается регулярными премиями и надбавками.

Можно (теоретически) платить чиновникам по результатам труда, а не по должности. Но тут же возникают вопросы: а как этот результат измерить и кто будет измерять? Макс Вебер в своей концепции идеальной бюрократии предполагал, что это будет делать тот, кто дает задания, то есть начальник. Но в условиях "домашности" региональной власти, бесконтрольно живущего маленького тесного коллектива все равно решающую роль играет и будет играть благосклонность начальника.

Надежды на общественный контроль романтичны, но нежизнеспособны: общественность не может контролировать бюрократию, управление — профессиональное занятие. И проверять качество работы может только такой же профессионал, который знает все тонкости государственной службы. Тогда он сможет сказать: вот здесь вы упустили, здесь недоработали, здесь ошиблись. Общественность может контролировать только очевидный результат. Провалилась только что построенная дорога — это видно всем. Но кто виноват, мы не понимаем: региональный министр, который передал контракт двоюродному брату, укравшему все деньги, или подрядчик, недодавший щебенки, или работник, нанятый для укладки асфальта? Другое дело, если бы в регионе была элита, альтернативная управляющей. Он смогла бы нанять специалистов, которые профессионально разбирались бы с такими вопросами. И таких "бы" — великое множество...

Я говорю сейчас не о честности или нечестности, а о системе. Она такова, что источником всякой власти — федеральной, региональной, муниципальной — является государство. Оно назначает губернаторов, губернаторы — мэров, все назначают заместителей и подчиненных. Крупный бизнес у нас тоже назначенный. Все же помнят, как в период приватизации 1990-х годов распределяли бывшую общенародную собственность: одному — газ, другому — нефть... И что, эта собственность превратилась в частную и стала священной? Нет же. У нас не коррупция запредельная (есть страны, где она выше), а уровень рейдерства: институты, призванные защищать право собственности, работают, мягко говоря, "с перебоями", да и что защищать, если бизнес не может порой внятно ответить на вопрос, как он получил в свое владение предприятие.

Начиная с 1980-х годов мы боремся с привилегиями. Но мы боремся со следствием, а не с причиной. А причина — в особенностях устройства управленческой модели: в условиях, когда государство остается единственным источником всего, когда власть чиновников безальтернативна и ей нет противовеса, поддерживать иммунитет от злоупотреблений и обеспечивать эффективный контроль деятельности "новой номенклатуры" на всех властных этажах невероятно трудно, а часто и невозможно. Что в полной мере и подтверждает "зарплатный сюжет". Возможно ли изменить ситуацию волевым усилием, мы пока не знаем: никто не пробовал...

Дмитрий Журавлев, директор Института региональных проблем