«Принудительные инвестиции» обернулись соглашениями о защите инвестиций

Новый закон «О защите и поощрении капиталовложений и развитии инвестиционной деятельности в РФ» уже летом 2019 года может заменить собой действующие законы об инвестициях в России. Проект Минфина предлагает всем крупным инвесторам зафиксировать условия реализации инвестпроектов на ближайшие годы — если Белый дом поменяет уровень налогов, тарифов или госрегулирование, обещается компенсация потерь из бюджета. Уступка, во многом случайно выбитая Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП), может иметь большое значение для будущего экономического роста, хотя сама по себе инвестклимат в России она вряд ли радикально изменит.

В российской практике госрегулирования такой типовой сценарий случается раз в несколько лет, и почти всегда — позитивно. Организаторы сразу нескольких больших регуляторных проектов, самих по себе часто спорных и угрожающих бизнесу, входят в процессе очень жесткой конкуренции в клинч, после чего обычно следует пауза — и на выходе появляется финальный результат, которого никто не ожидает, неидеальный, но с приемлемой идеологией. В марте 2019 года результатом реализации подобного сценария, видимо, будет одна из крупнейших законодательных инициатив последнего времени — новый закон «О защите и поощрении капиталовложений и развитии инвестиционной деятельности в РФ». Проект 28 февраля передан разработчиком, Министерством финансов, в правительство — впрочем, это лишь промежуточный финал довольно длительного, примерно полуторагодичного сюжета.

О том, почему это, по крайней мере в теории, может быть важно для российского инвестиционного рынка, можно судить по конкурирующим проектам, которые стали в итоге его основанием. Все они так или иначе призваны решить одну и ту же проблему, которая впервые, видимо, стала отчетливо видна по цифрам прироста инвестиций в 2015–2016 годах. Тогда стало ясно, что окончательный переход ЦБ к политике таргетирования инфляции и новая бюджетная политика (с 2017 года де-факто, с 2019-го — де-юре) при всем ее позитивном воздействии на экономику крайне слабо отражается в инвестициях в основной капитал.

Подробным перечислением причин, объясняющих отсутствие инвестиционного роста, можно было бы занять следующий десяток страниц, на которых нашлось бы место и «кампании деофшоризации», и санкциям с контрсанкциями, и Следственному комитету — но дело не в этом. Конечно, инвестиционный климат как в России, несмотря на весь прогресс страны в рейтинге Doing Business, в мире еще поискать (и он обнаружится сходным в основном с Латинской Америкой и нереформированными странами Ближнего Востока). Но эффективные способы «огораживания территории инвестиций» с 1990-х в мире придуманы во множестве, от ОЭЗ в странах «азиатских тигров» и Персидском заливе до Малайзии и даже отдельных стран Африки. В России, впрочем, этот процесс всегда шел очень тяжело и самобытно — это и многолетняя и многотрудная история российских особых экономических зон (ОЭЗ), и развитие Дальнего Востока, лишь в последние годы вышедшее на идею территорий опережающего развития, в основном это — история неудач.

«Инвестиционного прорыва» власти РФ требуют от себя уже не одно десятилетие (иногда он, кстати, случается, но вполне случайно). К началу 2018 года регуляторные проекты, призванные улучшить инвестиционные возможности для конкретных групп инвесторов, как всегда, существовали — и конкурировали друг с другом. Крупнейших из них было три. Это новая модификация придуманных еще в 2012 году специнвестконтрактов (в основном под нужды автопрома в РФ), СПИК 2.0, это попытки общей систематизации Минэкономики имевшихся в его распоряжении территориальных инструментов развития (ТОРы, СЭЗ нескольких типов, вплоть до новейших специальных административных районов — САР, созданных Минэкономики для решения проблем крупных промышленников, в частности Олега Дерипаски, пострадавших от санкций США), это дальневосточные форматы вице-премьера Юрия Трутнева, инновационные «долины» и «технопарки». Все это пересекалось друг с другом, что в российской административной практике всегда означает взаимное блокирование инициатив.

Наконец, знаменитая история со «списком Андрея Белоусова» — помощник президента, по его собственному признанию, имел в виду лишь проект поддержки инвестиций крупными компаниями под флагом внедрения «наилучших доступных технологий», то есть экологического регулирования, но был понят как сторонник принудительного инвестирования российских компаний внутри РФ — очень быстро привела РСПП и Министерство финансов к созданию рабочей группы по новым частным инвестпроектам. Поначалу группа даже не очень понимала, чем она должна заниматься. На деле готовность к реализации идей «принудительного инвестирования» была сильно преувеличена, скорее история со «списком Белоусова» выявила реальную степень взаимного недоверия власти и крупного бизнеса — она оказалась очень высокой, несмотря на то что экосистема сосуществования власти и РСПП в одной экономике всегда выглядела более чем устойчивой.

Но здесь к процессам подключился еще один, разрабатываемый в Минфине замминистра Андреем Ивановым практически параллельно всем остальным. Это — проект «соглашений о защите и поощрении капиталовложений» (СЗПК). Поначалу он воспринимался как проект, конкурирующий со СПИК 2.0, главным сторонником которого был альянс Минпромторга и «промышленного» вице-премьера Дмитрия Козака. Соответственно, СЗПК нужно было бы рассматривать как проект министра финансов, первого вице-премьера Антона Силуанова, хотя это, по данным «Денег», административной реальности не вполне соответствует — поэтому летом 2018 года Дмитрию Козаку удалось, казалось бы, весьма эффективно заблокировать саму идею СЗПК. Против СЗПК активно выступал и министр экономики Максим Орешкин — Минэкономики довольно резонно говорило, что в представленном Минфином виде проект представляет собой неконкурсную поддержку инвесторов, что само по себе является питательной почвой как минимум для ограничения конкуренции (говорить о коррупции в этом свете особого смысла не имеет — в сильно огосударствленной экономике похожим на коррупцию, отметим, выглядит почти любое предпринимательство). К началу 2019 года Минэкономики даже начало готовить свой проект, который выглядел одновременно как проект категоризации мер поддержки инвесторов и отчасти систематизировал существующие инструменты Минэкономики в такой поддержке.

Со второй половины 2018 года, впрочем, несмотря на энтузиазм всех участников-конкурентов, все это находилось в мертвом клинче. Пока в феврале не стало известно, что в Белом доме созрела идея решить множество проблем разом. Так появился законопроект «О защите и поощрении капиталовложений и развитии инвестиционной деятельности в РФ». Исходя из текста по состоянию на 25 февраля 2019 года, он похож на «Инвестиционный кодекс РФ», в Минфине его именуют «инвестиционной платформой».

Это одновременно рамочный законопроект о капитальных инвестициях в стране (он заменяет три профильных закона 1990-х о российских и иностранных инвестициях) и закон о СЗПК, становящийся универсальным инструментом для улучшения — а вернее, стабилизации — инвестиционного климата для конкретного инвестпроекта в РФ.

В значительной степени происходящее случайно. Если бы вокруг «списков Белоусова» не было создано рабочей группы РСПП и правительства, если бы СЗПК, СПИК 2.0 и проекты Минэкономики не конкурировали, если бы тема СЗПК удачно не вписалась в тему «нацпроектов» Белого дома, если бы инвестспад из-за санкций был меньше — все осталось бы, видимо, на том же месте, что и ранее. Но обстоятельства сложились так, как сложились.

Идея СЗПК заключается в следующем. Всякий инвестор в РФ, рассчитывая риски для своего инвестиционного проекта, в качестве базового для России риска считает ухудшение ситуации на уровне решений властей — как бы парадоксально это ни выглядело (формально инвестклимат в РФ последнее десятилетие только улучшался), но главное опасение — это именно высокая вероятность принятия таких регуляторных решений, из-за которых ранее прибыльный инвестпроект будет убыточным. Эту вероятность СЗПК в виде контракта власти и владельца—организатора проекта призван убрать: смысл соглашения в фиксировании именно тех налоговых, тарифных и прочих условий, которые на момент подписания соглашения действуют в отношении проекта. СЗПК в общем случае действует 6 лет, если инвестор обязуется реинвестировать прибыль от проекта (его отчетность выделена) — 12 или 18 лет. Это — общий режим, но по законопроекту можно подписывать и индивидуальные соглашения о неухудшении инвестклимата для конкретного проекта — вплоть до неизменения тарифов госмонополий в оговоренные сроки, введения «контрсанкций», мешающих экспорту из проекта, и прочих неожиданностей. «Общий» режим фактически заявительный, всякий крупный инвестпроект как минимум до 2021 года, а на деле и позже может «зафиксировать» условия — недополученную разницу в прибыли (ее должен вычислять федеральный финансовый контроль по данным ФНС) государство обязуется вернуть инвестору.

Вдобавок новый проект предполагает множество самых интересных возможностей для разных видов частно-государственного партнерства — от вложений налоговых поступлений от проекта в необходимую проекту госинфраструктуру до обязательного третейского арбитража по международным правилам. Вообще, глядя на текст соглашения, нельзя не представить себе всю трагичность ситуации с российскими инвестициями в изложении главы РСПП Александра Шохина — участие РСПП в подготовке проекта известно, и, видимо, именно крупный бизнес смог убедить Белый дом и Минфин в том, что до 2024 года решить проблему с приростом внутренних инвестиций можно только так, максимально сдавшись требованиям российского крупного бизнеса и гарантировав ему буквально что угодно — лишь бы он оставлял свои российские прибыли в России в промышленных вложениях.

Разумеется, это соглашение на доверии. Придумать способ оставить инвестора без прибыли по букве подписанного СЗПК довольно несложно — особенно если ты правительство, поскольку реальная сложность современных проектов в индустриальной сфере заведомо превышает возможности урегулирования всех споров по одному соглашению, а оговорки о том, что СЗПК не защищает от самых разнообразных решений государства в сфере госбезопасности, защиты нравственности граждан и еще много чего такого, подо что очень несложно подвести частный интерес, в «Инвестиционном кодексе» есть. Впрочем, они есть и в нынешнем законодательстве. И со всеми этими оговорками все это, видимо, выглядит лучше, чем нынешняя картина — по крайней мере для инвестпроектов стоимостью от 5 млрд руб. (с собственными вложениями от 1 млрд руб.), в части случаев — меньше. СЗПК закрыт для нефтегазодобычи, ритейла, алкогольного и табачного бизнеса, а также финансовой деятельности. СЗПК может быть фактической частью СПИК 2.0, контракта компании с ОЭЗ или ТОР, концессионного соглашения — это действительно «платформенное» решение, универсальное для крупных инвестиций.

Кроме того, достаточно сложно отменить отчетливую «проинвестиционную» идеологическую направленность законопроекта. Это, безусловно, по крайней мере на уровне текста Минфина, довольно большая уступка крупному бизнесу в РФ. Сейчас бессмысленно гадать, запугал ли РСПП правительство невозможностью инвестировать в старом режиме, или же команда Александра Шохина продемонстрировала реальные объемы проблем на пути внутренних крупных инвестиций. Иноинвестиций закон касается в равной степени, но санкционные проблемы ставят перед Белым домом в первую очередь задачу дать что-то внутреннему инвестору, в основном — крупным собственникам, поскольку институты коллективных инвестиций в РФ остаются очень слабыми, а госбанки этой проблемы не решают.

Обойти новый «Инвестиционный кодекс» как тренд непросто — разумеется, если он заработает. Сомнения в этом есть: СЗПК не защитит ни от привлечения конкурентами или коррупционерами силовиков в корпоративные споры, ни от давления губернаторов и крупных госкомпаний, ни от дефицита квалифицированного сервиса или поставщиков. Соглашения эти выглядят сейчас работоспособными только для «дружественных» власти проектов, но не самостоятельных планов частных инвесторов, создать реальную новую деловую среду для крупных частных проектов СЗПК вряд ли в состоянии, по крайней мере быстро. Но шансы на принятие нового «Инвестиционного кодекса», кажется, есть, и в них верит действующее правительство — оно намерено действовать быстро, в Госдуму проект должен поступить уже в марте 2019 года.

Важно также, что на этой волне власти и РСПП имеют шансы продавить и дополнительные позитивные изменения в бизнес-климате — если СЗПК будет основой для соответствующей кампании коррекции отношений с крупным частным бизнесом. Да, этот бизнес в РФ не вполне частный, новый инвестрежим далек от инвестрежимов Малайзии и ОАЭ, и в целом правила игры в российской экономике, не имеет смысла заблуждаться, уже очень сильно непохожи на либерализированные рынки Восточной Европы и Юго-Восточной Азии. СЗПК вполне может провалиться как идея. Но может и не провалиться — и в этом случае эффект от нового «Инвестиционного кодекса» для экономики может быть очень значимым: активизация инвестиций сейчас, видимо, единственный способ выйти из периода очень низкого, близкого к стагнации экономического роста.

Дмитрий Бутрин