Как российская власть 27 лет обходилась без правки Основного закона

На минувшей неделе сначала Госдума (в трех чтениях), а затем Совет федерации утвердили в окончательном виде пакет конституционных поправок, который (после обсуждения в региональных парламентах и подписи президента) будет вынесен на всенародное голосование.

Светлана Сухова

Конституция 1993 года, заместившая конституцию РСФСР 1978 года, родилась в прямом смысле слова в дыму и пламени: противостояние между президентом Борисом Ельциным и Верховным советом (парламентом тех лет) привело к телеобращению Ельцина и появлению президентского указа от 21 сентября 1993 года №1400 «О поэтапной конституционной реформе», где президент объявлял роспуск Съезда народных депутатов и Верховного совета России. Постановление Конституционного суда РФ (которым, к слову, и на тот момент руководил Валерий Зорькин) в тот же день признало обращение и указ противоречащими Основному закону и являющимися основанием для отрешения Ельцина от власти. На деле, однако, процедура оказалась другой: последовала фаза вооруженного противостояния, потом был штурм Белого дома, а дальше — ускоренное принятие той самой Конституции.

Ее отцами-основателями принято считать члена-корреспондента РАН, доктора юридических наук Сергея Алексеева, питерского мэра Анатолия Собчака и на тот момент вице-премьера, главы Госкомиссии по нацполиике, члена Совбеза Сергея Шахрая. Хотя в Конституционном совещании на самом деле трудились более 800 человек, которым активно помогали иностранцы — участники проекта Rule of Law, финансируемого Агентством США по международному развитию. В итоге новый текст Основного закона был принят на референдуме 12 декабря 1993 года (58,43 процента — «за»), и с 25 декабря Конституция вступила в силу.

Нетронутой она оставалась недолго: первое изменение было внесено в текст уже три года спустя — потребовалось переименовать республики. Сначала Ингушетию и Северную Осетию, потом название сменила Калмыкия (впоследствии переименовывались еще Чувашия, Ханты-Мансийский АО и Кемеровская область). Но это формально. Потому что была и «неформальная» история перемен: изменения, которые всерьез и кардинально меняли систему власти в стране, начались чуть ли не сразу после принятия Основного закона и практически не останавливались на протяжении всех 27 лет, прошедших с тех пор.

Просто власть обходилась без вмешательств в текст Конституции, используя другие рычаги — корректировки законов всех типов и уровней, кодексов, указы президента и постановления судов.

Чтобы понять, как это работало, обратимся к примерам.

От «парада суверенитетов» к «вертикали власти»

В Конституции прописано, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), действует верховенство федерального права (ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15), существует единство правового (ч. 2 ст. 4) и экономического пространств (ч. 1 ст. 8), системы госвласти (ч. 3 ст. 5), прописаны полномочия центра по предметам совместного ведения с регионами (ч. 2 ст. 77). Все регионы равноправны (ч. 4 ст. 5). Но то — на бумаге.

На деле же все 1990-е шла активная децентрализация власти. Процесс стартовал еще в 1992-м, когда Татарстан и Чечено-Ингушетия отказались подписывать Федеративный договор, и для этих республик специально оговорили возможность строить отношения с Кремлем в индивидуальном договорном порядке. Потом ослабевший Центр стал подписывать такие соглашения со всеми субъектами — было заключено 42 договора (последним по времени стал договор с Москвой от 16 июня 1998 года). Проекты этих документов, кстати, готовил один из авторов Конституции — Шахрай, с 1994 года возглавлявший спецкомиссию при президенте РФ. Сегодня девять договоров формально остаются «непрекращенными», но многие их нормы утратили силу в связи с вынесением КС решений о неконституционности аналогичных норм других актов.

Умерить региональные аппетиты Москва пыталась самыми разными путями. Так, например, в октябре 1994 года Борис Ельцин указом даровал себе право назначать и отрешать от должности всех глав субъектов (кроме республиканских), пока иной порядок не установит законодатель, выборы же можно было проводить в индивидуальном порядке — с личного его разрешения. Потом последовало принятие закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (1995), призванного «упорядочить» ситуацию на местах, но не вышло: в одних субъектах, где были сильные главы, закон нарушался, вплоть до того, что эти главы назначались парламентами, а не выбирались народом. В 1999 году появился закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов России», вводивший унификацию. Но и после его принятия еще несколько лет она существовала только на бумаге.

Стоит ли удивляться, что в начале 2000-х годов Кремль всерьез занялся губернаторским корпусом: главам регионов запретили занимать должности более чем два срока подряд, ввели судебную процедуру отрешения их от власти и даровали президенту РФ право распускать региональные заксобрания, если последние принимают акты, противоречащие Конституции. К 2003 году вызрела и новая реформа управления: внесенные поправки в закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ» (1999) фиксировали единый подход к разграничению полномочий по предметам совместного ведения федерации и регионов. За регионами были закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и нести за них ответственность. Остальные полномочия остались за центром. Изменение налогового законодательства снизило поступления в региональные бюджеты, что сделало их более зависимыми от трансфертов из центра и стимулировало перераспределение собственности в регионах в пользу финансово-промышленных групп. При детализации разграничения полномочий были допущены многочисленные перекосы в сторону не просто централизации, а суперцентрализации, которые остаются и по сей день. Стоила ли «овчинка выделки», вопрос риторический: что сделано, то сделано.

В 2003 году Кремль прошелся и по «сложносоставности» — наследию советских времен, предполагавшей наличие автономных образований. Еще в 1997 году КС постановил, что таковые являются составной частью краев или областей, то есть признал различие в статусах, что противоречило Конституции. Крен выправили: Кремль дал понять властям АО, что им лучше объединиться с краем или областью, в составе которой они находятся, иначе строптивых просто лишат денег. Давление было столь сильным, что парламент НАО даже обратился в КС, но тот не нашел нарушений. После того как разобрались с АО, занялись и самими регионами, точнее их укрупнением. Для этого, опять же, не стали трогать Конституцию — приняли федеральный конституционный закон (ФКЗ от 2001 года) «О порядке принятия в Российскую Федерацию». По нему образование нового региона могло идти только двумя путями — объединением или присоединением, но никак не отделением или в результате распада. Первоначально ФКЗ не увязывал назначение объединительных референдумов с обязательным получением согласия президента России, но с 2005 года стал увязывать. Процесс укрупнения занял пять лет (и все его участники потом получили неплохие федеральные должности), а в итоге на карте России появилось пять новых территорий: в 2005 году Пермский край (Пермская область + Коми-пермяцкий АО), в 2007-м Камчатский край (Качатская область + Корякский АО) и Красноярский край (Таймырский АО + Эвенкийский АО), еще через год — Забайкальский край (Агинско-Бурятский АО + Читинская область), а два АО — Усть-Ордынский и Бурятский вошли в состав Иркутской области. И, наконец, в 2014-м (уже при других обстоятельствах) Республика Крым и Севастополь.

Господа сенаторы

За год до выборов 1996 года Ельцин сделал попытку заручиться поддержкой регионов. Их главам и спикерам региональных парламентов «подарили» Совет федерации — был изменен принцип формирования палаты (1995). Это было несложно, потому что в Конституции нет детально прописанной процедуры образования этой структуры (только то, что ее члены должны назначаться региональными властями: два представителя, по одному от каждой ветви власти). Изначальное отсутствие выборности наводит на мысль, что Совет федерации задумывался не как палата регионов, а как орган, помогающий президенту контролировать законотворческий процесс. Так Совет федерации стал «палатой региональных начальников». Расчет на благодарность губернаторов оправдался лишь отчасти: Ельцин был избран на второй срок, но плата оказалась высокой — губернаторы получили высокую трибуну и иммунитет. Все это привело к тому, что в стране де-факто существовали автономные политические режимы, где игнорировался примат федерального права, единство экономического пространства и т.д. Дошло до того, что в конце 1990-х в кулуарах Совета федерации всерьез говорили о «коллективном президенте» (то есть об управлении страной силами Совета федерации), официально поддержали правительство Евгения Примакова и проголосовали против отставки генпрокурора Юрия Скуратова, дерзнувшего подобраться в расследовании коррупционных дел близко к Семье.

Реформа верхней палаты не заставила себя долго ждать (июль 2000 года). Вместо глав регионов и региональных парламентов членами Совета федерации становились их представители. Кандидатуры вносились главами соответствующих структур (губернатором и спикером заксобрания) и полномочия сенаторов длились весь период работы той власти, которую они представляли. Сформированный таким образом Совет федерации оказался куда более чутким к тому, что исходило из Кремля, но возникли проблемы с излишней текучестью кадров: главы регионов и местных парламентов активно пользовались правом отзыва своих представителей и назначения новых, подчас и вовсе не знающих региона, зато щедрых.

В 2012 году была проведена еще одна реформа Совета федерации: был, в частности, ограничен нижний предел возраста сенатора — 30 лет и введен ценз оседлости (пять лет). Правда, довольно скоро появились исключения из этого правила: сначала для действующих сенаторов и депутатов Госдумы, потом для дипломатов в ранге чрезвычайного и полномочного посла и др., зато работали другие новации: по новым правилам, сенатором от законодательного органа власти региона мог быть только депутат заксобрания, а губернатор, участвуя в выборах, объявлял три фамилии возможных сенаторов, и в случае его победы кресло получал первый в списке. Исключалась и возможность досрочного отзыва сенатора по инициативе губернатора или заксобрания.

До Конституции сюжеты, связанные с Советом федерации, добрались только в 2014 году: были внесены поправки в Конституцию, дающие право президенту России назначать своих представителей в Совет федерации, но не более 10% от общего числа сенаторов. Если в текст Основного закона попадут и нынешние поправки, вошедшие в «конституционный пакет», то они сделают возможным появление «пожизненных сенаторов», в числе которых окажется и бывший президент России, если он того пожелает.

День выборов

Согласно Конституции и закону «О выборах депутатов Госдумы», первоначально формирование нижней палаты парламента велось по смешанному принципу: 225 депутатских мандатов распределялись между избирательными объединениями (блоками) в зависимости от количества поданных за них голосов и столько же — по мажоритарной системе (одномандатные округа). При этом партии нужно было преодолеть пятипроцентный барьер, чтобы попасть в Думу. Но в 2002 году блоки для участия в выборах в Думу и региональные парламенты были упразднены (остались только для муниципальных выборов). 13 сентября 2004 года отменили и прямые выборы глав регионов. Путин предложил утверждать их в должности решением заксобраний по представлению президента. Одновременно была сделана ставка исключительно на общенациональные политические партии для чего была введена пропорциональная система выборов в Госдуму. Так что выборы в Думу 2007 и 2011 годов проводились только по партспискам. Плюс был повышен (с 5 до 7 процентов) барьер для прохода партии в Госдуму (итогом такой политики стала консервация на долгие годы набора думских партий с численным перевесом в пользу партии власти).

В 2006 году из бюллетеней выборов федерального и регионального уровня исчезла графа «против всех». Таким образом была «скорректирована» одна из конституционных свобод (в качестве компенсации, надо полагать, в том же году заработала новая площадка для «широкого диалога и обсуждения гражданских инициатив» — Общественная палата).

В апреле 2012 года, правда, произошел откат: вернули прямые выборы глав регионов. Хотя уже через год внесли поправки, дающие субъектам федерации право заменить прямые выборы голосованием в парламенте. В 2014 году произошла очередная «рихтовка» по думским выборам: была возвращена смешанная система и проходной барьер вновь понижен до 5 процентов.

Око государево

Параллельно с ликвидацией «губернаторской России» (так называли период расцвета регионального самовластия 1996–1999 годов) Кремль занялся укреплением федеральной вертикали. И тоже без особого «вторжения» в Конституцию. Начало процессу положил президентский указ от 13 мая 2000 года, учреждавший федеральные округа. Они практически совпадали с границами военных округов по состоянию на 2000 год и возглавляли их поначалу преимущественно бывшие или действующие «люди в погонах» (пять из семи) в должности полномочного представителя президента России. На самом деле, институт для российской власти — не новый: первые полпреды появились еще в 1991 году — это были сотрудники администрации, а Конституция 1993 года фиксировала право президента назначать полпредов. Их полномочия, однако, основной закон не фиксировал, а они постоянно росли. Например, в 1998 году были учреждены региональные коллегии при них, в которые по должности вошли руководители органов, «ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий». С приходом в президенты Владимир Путин решил реанимировать этот институт: полпредов де-факто оторвали от политических систем регионов и создали новую властную структуру, обеспечивающую коммуникацию Центра и регионов, формально включенную в администрацию, но фактически — как минимум автономную, а как максимум — альтернативную ей. Это закончилось образованием двух во многом параллельных структур под единым кремлевским руководством. О таком «соседстве» в Конституции — ни слова.

Между тем полпреды оказались удобной структурой, которую можно было активизировать при реализации любой масштабной инициативы Кремля.

Путин ввел полпредов в состав Совбеза, в помощь полпредам были образованы управления Генпрокуратуры в федеральных округах, которые возглавили замгенпрокурора. Затем полезный опыт был мультиплицирован: федеральные управления по округам появились также у Минюста, Министерства по налогам и сборам (ныне ФНС), таможенного комитета (ныне ФТС), комитета по финансовому мониторингу (ныне Росфинмониторинг) и т.д. Это позволило ограничить традиционное вмешательство губернаторов в работу региональных подразделений федеральных органов.

Отдельный сюжет уже за рамками института полпредств развивался по выстраиванию четкой вертикали в системе МВД. Для начала был изменен порядок назначения и освобождения от должности руководителей региональных органов внутренних дел (2000–2001) и созданы главные управления МВД по федеральным округам (2001). У глав регионов отняли право согласовывать освобождение от должности глав местных МВД (поправка в закон «О милиции» 2000 года). Потом президент России получил полномочия назначать и освобождать от должности руководителей региональных органов внутренних дел по представлению федерального министра (поправка в тот же закон), а сейчас назначает и освобождает от должностей вообще всех руководителей в системе МВД.

Существенные изменения по сравнению с изначально заявленными полномочиями коснулись и Конституционного суда. Закон о нем появился уже через год после принятия Конституции, в 1994-м, и, согласно ему, КС утратил право рассматривать дела по собственной инициативе и оценивать конституционность действий тех или иных должностных лиц, а также конституционность партий (после памятного выступления против указа №1400). Другие перемены с той поры были менее драматичны: КС переехал в Петербург, а теперь вот, похоже, дожил до серьезного расширения полномочий: в случае принятия нынешней порции конституционных поправок КС де-факто станет той самой инстанцией, которая может затормозить развитие любых нежелательных для Кремля явлений и будет проверять на соответствие Конституции все законопроекты, которые до подписания ему направит президент. И можно не сомневаться: предполагаемое поправками сокращение состава суда с нынешних 19 до будущих 11 стимулируют ответственность каждого судьи с расширенными полномочиями.

Что в итоге?

А в итоге приходит простое понимание: инициированные властью изменения правил игры и политического устройства (будь то система выборов или права регионов) идут в стране постоянно и без особой оглядки на «процедурные моменты». Так что законодательные «новации», при принятии которых мнения избирателей не спрашивали, велики числом, а график их принятия четко коррелирует с политическими надобностями власти.

Вот и нынешний сформированный пакет конституционных поправок хоть и самый объемный, но наверняка не последний — Основной закон у нас правят не впервые. А уж как толкуют — вообще отдельный сюжет. Как шутят теперь, вплоть до обнуления…