Экономико-географ Наталья Зубаревич — о самочувствии регионов в эпоху ковида

Падающие доходы населения и стагнация экономики обескровили региональные бюджеты. Плюс — а точнее, минус! — колоссальные расходы на борьбу с ковидом. Есть ли у регионов возможности для самостоятельного выживания в условиях второй волны коронавируса? Об этом «Огонек» поговорил с Натальей Зубаревич, профессором географического факультета МГУ.

Беседовал Александр Трушин

— Наталья Васильевна, в каком состоянии сейчас находятся региональные бюджеты? Насколько упали их доходы?

— Кризис очень сильно ударил по доходам бюджетов регионов. За три карантинных месяца — апрель, май и июнь — их собственные доходы сократились на 567 млрд рублей, или на 20 процентов. Собственными называют налоговые и неналоговые доходы без учета федеральной помощи (трансфертов). Сильнее всего пострадали более развитые регионы, живущие на свои доходы,— это в основном налог на прибыль и НДФЛ. А у высокодотационных проблем нет, в их бюджетах преобладают трансферты.

В целом за январь — август 2020 года спад собственных доходов был немного меньше — 512 млрд рублей, ведь почти весь первый квартал до ковида экономика потихоньку росла. А в июле — августе начала постепенно восстанавливаться после отмены карантинных ограничений. Поэтому динамика за восемь месяцев получше — сокращение на 7 процентов по сравнению с тем же периодом 2019 года. Данных за сентябрь пока в открытом доступе нет, но уже по июлю — августу было видно, что восстановление собственных доходов бюджетов регионов идет совсем не быстро.

— Можно ли сказать, что регионы получили большую свободу действий в условиях пандемии? Руководство страны обращалось к региональным властям с призывами принимать решения на местах, не ждать отмашки сверху. Как они этим пользуются? И нет ли в этом перекладывания ответственности на местную власть?

— Очевидно, что в первую очередь это перекладывание ответственности. Будет кого наказывать, если что-то пойдет не так. А на самом верху все всегда делают правильно, у нас же по-другому не бывает... Но в этом решении есть и рациональное зерно, ситуация с ковидом в регионах очень разная, властям субъектов РФ виднее, какие вводить ограничения и насколько жестко. Слово «свобода» я бы не использовала, оно неверное. Да, карантинные ограничения были разными, но это же административные решения, они денег не требуют.

Все, что касается мер поддержки бизнеса и населения, упиралось в жесткий барьер — у подавляющего большинства регионов на это нет денег. В основном помощь шла из федерального бюджета и была не очень щедрой.

В апреле федеральные власти выделили помощь на развертывание и оборудование дополнительных ковидных коек, по регионам распределили 80 млрд рублей. Из федерального бюджета финансируются пособия по безработице, на их выплату в январе — августе было дополнительно выделено 75 млрд рублей. Всем семьям с детьми дважды выплатили по 10 тысяч на ребенка, тоже за счет федерального бюджета. Это самая большая по объему социальная помощь в пандемию. В стране 23 млн детей, вот и считайте — получается под 460 млрд. рублей. Помощь малому бизнесу была скудной, у регионов на это нет денег, а федералы выделили их только тем, кто относится к так называемым наиболее пострадавшим отраслям. Кто пошустрее, успели получить, а многим не хватило. Спасибо, что уполовинили страховые платежи (сюда относятся платежи по ОМС, пенсионное страхование, страхование от несчастных случаев и т.д.— «О»). Но откладывание на полгода выплаты налогов и аренды (только тем, кто арендует региональное и муниципальное имущество) выглядит сейчас как приговор народного суда. Ведь малый бизнес не восстановился, зарабатывает мало, а с осени началась вторая волна ковида, и потребительский спрос опять падает. Если не отодвинут выплаты налогов и аренды еще хотя бы на полгода, начнутся массовые банкротства. И региональные власти вряд ли что-то смогут сделать.

Конечно, некоторая самостоятельность у регионов есть, особенно в расходной политике. Но в целом они довольно жестко контролируются сверху, по нецелевым расходам бюджета прокуратура нередко возбуждает уголовные дела. Свобода без необходимых финансовых ресурсов для поддержки бизнеса и населения — для меня это непонятное состояние. Что-то вроде присказки «с милым рай и в шалаше». Но мы же говорим не про любовь, а про экономику.

— Очень много было разных решений по поддержке населения, бизнеса во время карантина. И кому-то выделяли деньги, кому-то нет. Можно ли как-то прояснить эту ситуацию?

— У нас сложная система финансирования регионов. Есть нормативные трансферты «на выравнивание бюджетной обеспеченности» (то есть регионам, у которых меньше доходов, дают больше денег для поддержания социального уровня.— «О»). В этой части регионы не ограничены в расходах. А все прочие дотации из федерального бюджета — это ситуативная помощь, ее объем в ковидный кризис вырос в 3,5 раза и почти сравнялся с дотациями на выравнивание. Тратить эти деньги тоже можно свободно. Дальше — субсидии: их выделяют самые разные министерства по каким-то своим решениям, не только Минфин, они тратятся на конкретно обозначенную цель (в том числе на нацпроекты), а регион должен их софинансировать (добавлять свои деньги). Эти субсидии выросли в 2 раза. Затем субвенции — это деньги, которые выделяют на конкретные федеральные полномочия, регионы выступают как операторы-распределители. Пример — пособие по безработице. Есть и разные другие трансферты, их объем тоже вырос, в 1,5 раза. В общем, чего там только нет...

— Насколько действенной оказалась помощь центра? Что показывают цифры доходов и расходов региональных бюджетов? Все ли регионы в долгах?

— Если бизнесу и населению федеральные власти помогали не очень, то регионам гораздо сильнее. Всего в январе — августе дополнительно было выделено трансфертов на 785 млрд рублей больше по сравнению с тем же периодом 2019 года. Это огромная сумма — 30 процентов от всех трансфертов, которые регионы получили за весь прошлый год. И рост трансфертов впечатляющий — на 58 процентов! Большинству регионов полностью и даже с лихвой перекрыли трансфертами недополученные доходы (финансисты их называют «выпадающие»). Но не всем. Во-первых, не компенсировали выпадающие доходы нескольким самым богатым регионам, считая, что их бюджеты выдержат и справятся с потерями. Москва за январь — август недополучила 95 млрд рублей, а добавили только 12 млрд. Тюменская область недополучила 48 млрд рублей, а добавили 5 млрд; Ямало-Ненецкий АО: к потере в 42 млрд добавлено 5 млрд. Получше помогли Санкт-Петербургу: потери 26 млрд, добавлено 16. Помимо самых богатых регионов под раздачу попал и десяток со значительно меньшими доходами: не компенсировали полностью потери собственных доходов Республике Коми, Архангельской, Мурманской, Астраханской, Кемеровской областям, Пермскому и Краснодарскому краям. Почему? Нет ответа. Как и нет ответа, почему Чечне, где выпадающих доходов не было, добавили 14 млрд рублей, а Дагестану при потере 2 млрд рублей добавили аж 20 млрд. Система распределения трансфертов в России крайне непрозрачная, тут и лоббизм, и политические решения, и распределение субсидий разными федеральными ведомствами.

Казалось бы, выделена огромная дополнительная помощь, регионы должны чувствовать себя уверенно. Но это не так. Благодаря трансфертам все доходы консолидированных бюджетов регионов выросли на 3 процента, а расходы — на 18 процентов! Самый быстрый рост — на здравоохранение, что понятно. Особенно выделяется Москва — рост в 2,5 раза в январе — августе, остальные регионы, без Москвы,— на 67 процентов. Это много. Но ковид ковидом, а есть еще обязательства по выполнению президентских указов, по которым нужно отчитываться,— дорожное строительство, благоустройство и много чего другого. Здесь опять выделяется Москва: доходы ее бюджета сократились на 5 процентов, а расходы выросли на 29 процентов. Помимо здравоохранения быстрее всего росли расходы на экономику столицы — более чем на треть! В основном это транспорт и дорожное строительство. Остальные регионы не могли себе такого позволить, средний рост расходов на экономику — только 10 процентов (без учета Москвы), но и эти темпы все равно выше роста доходов бюджетов.

Порадуем москвичей — расходы на благоустройство столицы сократились в январе — августе на 21 процент (к прошлому году), пресловутый «бордюринг» поубавился. Хотя на юго-западе столицы осенью начался новый виток затратных перекладок бордюров и плитки. Так что этот затратный процесс все же происходит.

А в целом по общей картине ситуация такая: если доходы растут медленно и во многом благодаря федеральной помощи, то расходы — намного быстрее, увеличиваются риски разбалансирования бюджетов регионов.

— Это нормально — рост расходов идет быстрее доходов? Или регионы не по одежке протягивают ножки?

— Так оно и есть: в августе уже 35 регионов имели дефицит бюджета, годом раньше их было только 13. К концу 2020 года регионов с дефицитом бюджета будет намного больше, поскольку основные траты приходятся на ноябрь — декабрь, когда нужно закрывать и оплачивать госконтракты. Самый большой дефицит — у Архангельской области (16 процентов от доходов), Ненецкого АО и Кемеровской области (12–13 процентов), у Республики Коми, Удмуртии и Хакасии (10–11 процентов). Большой дефицит у Москвы (более 9 процентов от доходов) и Московской области (8 процентов), но им намного легче занимать деньги у банков для покрытия дефицита, поскольку бюджетных долгов почти нет. А регионам с уже большой долговой нагрузкой занимать трудно, да и Минфин не очень позволяет.

— Будут ли регионы сокращать социальные расходы? Вообще, за счет чего они могут «поджаться»?

— Из социальных расходов самый большой рост в январе — августе 2020 года показало здравоохранение, что понятно. С большой вероятностью в 2021 году будет откат назад, если ковид не будет так свирепствовать. Расходы на социальную политику (это соцзащита) выросли на 22 процента, в них «сидят» и дополнительные социальные выплаты и пособия. Ожидаю, что в 2021 году темпы роста будут намного ниже, но вряд ли возможно сокращение их объема. Расходы на образование выросли только на 6 процентов, на культуру — на 4 процента. Темпы, сопоставимые с инфляцией. Эти расходы бюджетов регионов не должны сокращаться. Про федеральный бюджет судить не могу, там в социальных расходах два самых больших по объему вида — трансферты Пенсионному фонду (он на 40 процентов дефицитный), а также выплаты и компенсации федеральным льготникам. Прочие социальные расходы федерального бюджета намного меньше, это высшее образование и федеральные медицинские учреждения. Основную часть социальных расходов финансируют бюджеты регионов.

— Насколько критично падение доходов населения в этом году (включая август)? Как можно оценить запас прочности экономики в регионах? Ведь она в большой степени зависит именно от доходов населения?

— Доходы теперь измеряются Росстатом только по кварталам. Во втором квартале спад был значительный — на 8 процентов, в третьем — на 5 процентов. По итогам года выйдем на спад 4–5 процентов. Хорошего мало, особенно если учитывать, что за прошлый кризис с 2014 по 2019 год доходы населения сократились на 7 процентов. Затягиваем пояса… Региональная статистика доходов населения настолько «кривая», что я не буду ее комментировать. Росстату дают мало денег на проведение обследований, поэтому выборка домашних хозяйств, которых он опрашивает, недостаточна для такой огромной страны. Еще одна проблема — трудности измерения теневых доходов. В результате в региональной статистике очень много «глюков».

Бюджеты регионов зависят от двух главных налогов: на доходы физлиц (НДФЛ) — это белая зарплата — и налога на прибыль, который платят в основном крупные компании. У менее развитых регионов бюджет в большей степени зависит от трансфертов. Больше всего от доходов населения зависят розничная торговля и платные услуги. И мы видим, что их полного восстановления не происходит: розница в июле — августе — сентябре показала на 3 процента меньше, чем в тот же период 2019 года, а в платных услугах просто швах — очень медленный выход из кризисного спада. Их объем на 20 процентов ниже показателей начала осени 2019 года. Доходы упали, россияне экономят. Это тормозит восстановительный рост сектора платных услуг.

— У правительства есть заначка — Фонд национального благосостояния. А какие подушки безопасности у регионов?

— Не наступайте на больную мозоль! В отличие от федерального бюджета у регионов почти нет подушек безопасности. В более комфортном положении только Москва и еще два-три самых богатых региона, они могут занимать на рынке легко и дешево.

Если подвести итог, не окончательный, промежуточный, поскольку кризис еще далек от завершения, можно с грустью сказать: в России выгодно быть бедным и зависимым регионом — быстрее и больше помогут. Еще один невеселый вывод — в этот кризис больше всего страдают крупные города с развитым сектором рыночных услуг и высокой занятостью в нем. Численность занятых в этом секторе сжимается быстрее, страна будет отброшена на годы назад с точки зрения модернизации потребления, запросов на качественные и современные услуги и т.д. И еще, этот кризис сильнее всего бьет по среднему классу — образованному, умеющему зарабатывать, самостоятельному и менее зависимому от государства. Но кризис закончится, и мы вновь будем выползать, зализывать раны и двигаться вперед. Прогресс остановить нельзя.