Реформа местного самоуправления пока забрала у муниципалитетов больше, чем дала

Встраивание местного самоуправления в единую систему «публичной власти», как и предполагали муниципалитеты, лишило их части самостоятельности, но не создало «профессиональной касты» городских управленцев и экономического роста, констатирует исследование Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР). По крайней мере пока подконтрольные регионам муниципалитеты снижают инвестиции, занятость и запросы на региональные трансферты.

Аналитический доклад ЦПУР «От избрания к назначению. Оценка эффекта смены модели управления муниципалитетами в России» (авторы — Кирилл Казанцев и Александра Румянцева под редакцией Михаила Комина) посвящен итогам реформы публичной власти 2003–2019 годов — «проращиванию» вертикали госуправления на муниципальный уровень, что во многом объяснялось желанием центра контролировать целевое расходование федеральных средств, в том числе денег нацпроектов. Процесс вызвал ряд заметных конфликтов, самым громким из них стало дело отстаивавшего муниципальную автономию экс-главы подмосковного Серпуховского района Александра Шестуна — он был обвинен в мошенничестве, незаконном предпринимательстве и отмывании средств, вины не признал, приговор объявят 21 декабря.

Реформа растянулась почти на 20 лет из-за того, что инструментам бюджетного и политического давления верхних уровней власти на муниципалитеты мешало участие РФ в международном договоре — Конвенции о местном самоуправлении, требующей решения локальных вопросов без передачи их наверх. Однако центр опасался перенаправления выборными чиновниками целевых федеральных и региональных средств на местные цели.

Работа ЦПУР, ссылаясь на поправки к Конституции весны 2020 года (включение муниципалитетов в «единую систему публичной власти», см. “Ъ” от 16 января), полагает реформу завершенной. Ключевым ее элементом называется переход от модели «избираемого мэра» к моделям «сити-менеджера» и «назначаемого мэра» (результат серии правок ФЗ-131 «О местном самоуправлении», что снизило долю выборных глав городов и муниципальных районов с 60–75% в 2006 году до 5–10% в 2018-м в пользу назначаемых, подотчетных одновременно местным депутатам и представителям губернатора), и она посвящена сравнению качества управления муниципалитетом чиновниками двух типов. «Мы поставили себе целью проверить, действительно ли отмена прямых выборов позволила переориентировать муниципальную власть на сотрудничество с регионом. Кроме того, мы попытались понять, удалось ли в результате реформы создать из назначаемых мэров касту профессиональных городских управленцев»,— констатирует во введении гендиректор ЦПУР Мария Шклярук.

Предмет анализа доклада — состояние местных бюджетов, претерпевшее схожие и, очевидно, связанные с политической реформой метаморфозы.

Помимо невысокой доли муниципальных в консолидированном бюджете РФ (12,3% по расходам и 11,4% по доходам), в последние годы собственные доходы и дотации с верхних уровней бюджетной системы (которыми муниципалитеты могли распоряжаться относительно свободно) замещены субвенциями — они передаются самоуправлению вместе со связанными полномочиями и обязательствами по их исполнению. Такие контролируемые трансферты составляют в среднем уже более 55% муниципальных доходов.

Осложняло работу ЦПУР отсутствие чистых данных, по которым можно было бы судить об эффективности новой модели госуправления — «сдвиг» в пользу назначаемых и контролируемых регионом глав городов и районов был общим и длинным трендом, аналитики вынуждены были оценивать временные срезы процесса. Результаты работы показывают — при смене модели «происходит статистически значимое сокращение общего объема расходов муниципального бюджета и общего уровня занятости в муниципальном секторе экономики». «Эффект, связанный с… достраиванием единой вертикали власти, был в большей степени достигнут», констатирует документ. Это подтверждает и оптимизация муниципальных бюджетов по запросу регионов: хотя смена модели в среднем приводит к увеличению доли налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального образования на 2,2 п. п., это не ведет к усилению автономии, так как происходит за счет снижения расходов муниципального бюджета и позволяет снизить трансферты в него из бюджета региона. В итоге проблема существенной недофинансированности муниципалитетов в России за период, прошедший со старта реформы до 2018 года, не была решена, отмечают в ЦПУР. Не удалось исследователям выявить и устойчивую связь отказа от выборов мэров, глав районов с ростом их профессионализма.

При опережающем сокращении региональных трансфертов и «неспецифической» экономии назначаемое руководство де-факто не имело шансов нарастить инвестиции и интенсифицировать экономический рост.

Последний этап «встраивания» вертикали власти в систему регионального (усиление Госсовета) и муниципального управления был ориентирован на реализацию нацпроектов, убеждать «приземлять» средства которых еще в 2019 году приходилось в ходе личных визитов тогда первого вице-премьера Антона Силуанова в регионы (см. “Ъ” от 9 сентября 2019 года). Нацпроекты в 2019 году были профинансированы частично, и бюджетный эффект этой работы на муниципальном уровне, вероятно, должен проявиться с ростом финансовой дисциплины в этой сфере в 2020 году (см. “Ъ” от 7 декабря) и позднее.

Олег Сапожков