Как шатдауны стали американской традицией

К 1 октября — началу нового финансового года в США — перед Белым домом и Конгрессом традиционно встает задача принятия федерального бюджета. Вопрос о тратах экономики №1 в любом случае волнует международную общественность. А когда в дело вмешиваются межпартийные противоречия в США, по мировым СМИ стремительно разлетаются заголовки об угрозе приостановки работы американского правительства — шатдауна, когда при худшем сценарии часть госслужащих отправляется в неоплачиваемый отпуск, а другая работает без зарплаты. Два предыдущих президента — Барак Обама и Дональд Трамп — сполна испытали на себе все тяготы принципа разделения властей, решая бюджетные вопросы. В ловушку угодил и нынешний глава Белого дома Джо Байден. И хотя шатдауны уже не кажутся редкостью, это явление — относительно новое для США. Во многом оно стало возможным из-за роковой ошибки одного из президентов второй половины XX века.

Дань разделению властей

«Обратный отсчет до шатдауна», «Миллион сотрудников в военной сфере рискует остаться без зарплаты», «Экономические и рыночные последствия шатдауна» — подобные заголовки заполонили американские и мировые СМИ в сентябре 2023 года, когда над США нависла угроза 22-й приостановки работы правительства за последние пять десятилетий.

После поражения Демократической партии на выборах в Палату представителей в ноябре 2022 года президент Джо Байден, вероятно, предвидел подобное развитие событий и заранее начал переговоры с республиканцами в лице спикера Палаты представителей Кевина Маккарти о параметрах нового федерального бюджета. Не без труда сторонам, казалось, удалось договориться. Однако чем ближе было 1 октября, когда в США наступает новый финансовый год, тем очевиднее становилось: заключенная сделка вот-вот будет разрушена, а политическая игра, затеянная крайне консервативным крылом Республиканской партии, рискует отправить американское правительство в шатдаун.

Причина этого явления упирается в достаточно сложную схему формирования федеральной казны, которая завязана на принцип разделения властей, прописанный в Конституции США. Планирование госрасходов начинается за год до вступления бюджета в силу — то есть осенью. Сперва федеральные агентства формируют свои денежные запросы и отправляют их в Административно-бюджетное управление Белого дома. Оно на основе этих данных разрабатывает свои предложения для президента, который затем, в начале календарного года, направляет общий документ в Конгресс, где предлагаемое финансирование распределяется по 12 подкомитетам. Каждый из них отвечает за насыщение средствами различных сфер, например оборонной или энерго- и водоснабжения. После слушаний в 12 подкомитетах Палата представителей и Сенат разрабатывают свои собственные бюджетные резолюции, которые должны быть согласованы и объединены, чтобы обе палаты в итоге приняли единую версию законопроекта о финансировании. После этого Конгресс посылает одобренный документ на подпись президенту, который либо соглашается с ним, либо накладывает вето.

Шатдаун наступает в двух случаях: либо Конгресс не успевает согласовать и принять бюджет до 00:01 1 октября, либо президент не успевает подписать или ветирует законопроект до обозначенного времени. Другими словами, исполнительная и законодательная власти оказываются неспособны вовремя достичь компромисса.

Происходит это традиционно в тех ситуациях, когда хотя бы одна из палат Конгресса находится под контролем оппозиционной партии — с совершенно другим взглядом на расходы и иными приоритетами.

Порой, как в 2023 году, на это накладываются внутрипартийные противоречия. Например, нынешний спикер Палаты представителей Кевин Маккарти добился соглашения с Джо Байденом и при поддержке значительной части республиканцев и идеологически враждебных ему демократов мог бы провести бюджет через голосование. Однако радикально-консервативное меньшинство в его же собственной партии пригрозило ему отставкой с поста спикера. И политик, прекрасно понимая, что в условиях минимального перевеса республиканцев в Палате представителей речь идет отнюдь не о пустой угрозе, как мог пытался склонить все стороны к компромиссу, не желая потерять должность, а еще и прослыть предателем каких-нибудь консервативных ценностей.

Ни туалета, ни денег

Как показывает история, глобальной катастрофой приостановка работы правительства (как правило, неполная) не заканчивалась. Во всяком случае до сих пор. Однако шатдаун провоцирует целый ворох проблем, оборачивается миллиардными убытками и, конечно, каждый раз грозит этой катастрофой, не говоря уже о том, что как минимум для отдельных людей все действительно может закончиться трагедией и серьезно повлиять на их судьбы.

Ключевое последствие шатдауна: тысячи федеральных служащих (а порой и сотни тысяч) отправляются в неоплачиваемый отпуск.

Им запрещено появляться на работе, а также, например, пользоваться служебным ноутбуком, телефоном, сотовой связью и другим связанным с работой оборудованием и преимуществами. При этом часть федеральных служащих выполняют «исключительные функции». Это, например, авиадиспетчеры, сотрудники правоохранительных органов или федеральных тюрем. И им приходится жить по принципу «денег нет, но вы держитесь». То есть продолжать работать, не получая зарплату на время шатдауна.

Кроме того, под удар попадают подрядчики (contractors), которые взаимодействуют с федеральными ведомствами и получают почасовую оплату, но не считаются федеральными служащими. Формально отправить их в отпуск правительство не может, однако и полноценно выполнять свои функции у них тоже вряд ли получится. Те же дворники или охранники на контракте просто-напросто столкнутся с отсутствием доступа на вверенные им территории агентств и ведомств. Если им все же удастся добраться до рабочего места, то велика вероятность, что денег за свой труд они не увидят.

Из всех трех категорий только «исключительные» служащие гарантированно получат причитающиеся им доллары после того, как Конгресс и Белый дом утрясут разногласия и примут бюджет. Ушедшие в принудительный отпуск, как правило, тоже могут рассчитывать на выплаты задним числом за неотработанные не по их вине дни. Однако для этого законодатели, которым, кстати, на время шатдауна продолжают начислять зарплату, должны принять специальный законопроект, а президент его подписать. И хотя традиционно такой документ всегда одобряется, от подвешенного состояния людей это не избавляет. Подрядчикам же и на это рассчитывать не приходится — судьба их благосостояния на период шатдауна зависит от еще большего количества факторов, и вопрос денежного вознаграждения не всегда решается для всех положительно.

В такие периоды соцсети пестрят сообщениями от страдающих и пострадавших американцев: они выкладывают фотографии пришедших на их счета зачислений в 1 цент или делятся историями о том, как им пришлось продать какой-нибудь дорогой сердцу подарок, чтобы оплатить счета.

Еще одно неприятное следствие приостановки работы правительства — закрытие нацпарков или (если они все-таки остаются открытыми) недоступность базовых услуг на их территории. Например, воспользоваться общественным туалетом в шатдаун не выйдет, как и размещенными в нацпарках мусорными баками. Кроме того, может прекратиться обработка документов, а также выдача паспортов и виз.

Под угрозой заморозки — исследования в национальных институтах здравоохранения.

В текущем году администрация Джо Байдена уже предупредила: в случае шатдауна на паузу будут поставлены федеральные инспекции, обеспечивающие безопасность продуктов питания и предотвращение попадания опасных веществ и элементов в питьевую воду. Также могут быть приостановлены клинические испытания средств против онкологии и реализация программ по оказанию помощи в случае стихийных бедствий. А около 10 тыс. детей в возрасте трех-четырех лет могут лишиться доступа к программе Head Start, направленной на подготовку к школе малышей из семей с наиболее низким достатком.

Кроме того, шатдаун может иметь и отложенные эффекты. Например, министр транспорта Пит Буттиджич отметил: есть вероятность, что министерству придется приостановить обучение авиадиспетчеров. По его словам, пауза в подобных тренировках на одну-две недели «отбросит (США.— “Ъ”) на месяцы или даже больше». А ведь в стране и так наблюдается нехватка сотрудников в этой сфере. И это лишь один из примеров долгосрочных последствий, которые могут затронуть в том числе людей далеко за пределами США. Так, Пентагон предупреждал о возможных перебоях в тренировках для украинских военных, которые должны быть задействованы в конфликте с Россией.

Приостановка работы правительства может ударить даже по глобальным международным отношениям. Например, Вашингтон и Пекин приступили к подготовке организации саммита Джо Байдена и председателя КНР Си Цзиньпина. Он должен пройти в ближайшие месяцы и призван способствовать смягчению напряженности между США и Китаем. Однако чиновники опасаются, что в эти планы вмешается шатдаун: он может стать причиной срыва важнейших для мировой общественности переговоров.

В конце концов, шатдаун — это просто дорого. По оценке аналитического агентства Standard & Poor`s, неделя даже частичного простоя правительства может обходиться стране в $6,5 млрд. И часть из этих потерь никогда не будет восстановлена. Самый продолжительный шатдаун в истории США, приключившийся на рубеже 2018–2019 годов при президенте Дональде Трампе, привел к краткосрочным издержкам в размере $11 млрд, из них $3 млрд были потеряны для американской экономики навсегда. Специалисты предупреждают: каждую подобную ситуацию необходимо оценивать отдельно, поскольку финансовые последствия всегда будут различаться в зависимости от текущего состояния экономики и происходящих в ней процессов, например инфляции или забастовок рабочих в различных сферах.

Не такой уж Белый этот дом

Может показаться, что шатдауны, как и многие другие особенности американской политики,— нечто, заложенное еще отцами-основателями, а потому не менее важное в контексте политической борьбы, чем, например, всевозможные выборы. Однако те политики не планировали закладывать подобную бомбу под стабильность созданного ими государства, и если в чем и были виновны, то лишь косвенно — по недоразумению не предусмотрев, до чего спустя века способны дойти их потомки.

Первые 200 лет существования США безмятежно жили без всяких шатдаунов, которых просто-напросто не происходило и не могло произойти. Большую часть американской истории ответственным за федеральную «бухгалтерию» было Министерство финансов, а как такового общего бюджета для федерального правительства не существовало, как не существовало и единого документа, регулирующего наполнение казны.

Изначально бюджетный процесс был достаточно разрозненным: государственные агентства подавали свои денежные запросы непосредственно в Конгресс и создавали тем самым множество «бюджетов» вместо одного-единственного. Это, конечно, провоцировало определенный хаос и не всегда было удобно, но сложившиеся традиции американцы, как водится, чтили и продолжали действовать по привычной, пусть и фрагментированной, схеме. Однако в 1910 году президенту-республиканцу Уильяму Тафту все это надоело. Он созвал специальную Комиссию по экономике и эффективности, поручив ей выработать предложения, как лучше оптимизировать процесс.

В итоге в 1912 году комиссия заключила: пришло время оставить традицию в истории и подарить США централизованный бюджет.

Господин Тафт, правда, провести реформу не успел, проиграв выборы демократу Вудро Вильсону, а новый процесс формирования казны не заработал до 1921 года, когда при Минфине было создано Бюджетное бюро. В 1939 году при Франклине Делано Рузвельте правила игры снова поменялись: ответственность за формирование общей казны была возложена на Исполнительный офис президента США, а уже в 1970 году при Ричарде Никсоне было создано Административно-бюджетное управление Белого дома, задействованное в схеме до сих пор.

Собственно, с Ричарда Никсона все и началось. Президент завел привычку не тратить деньги, выделенные Конгрессом, если они были ассигнованы на какие-то задачи, не совпадающие с его политическим видением. Другими словами, по мнению законодателей, президент-республиканец просто-напросто «узурпировал» средства. Противостояние с Конгрессом закончилось тем, что законодатели решили найти управу на главу Белого дома и вернуть себе решающую роль в формировании бюджета, а главное — контроль над его исполнением. В итоге в 1974 году был принят Закон о бюджете, кардинально изменивший процесс согласования федеральной казны.

Согласно закону, создавалось Бюджетное управление Конгресса, бюджетные комитеты в Палате представителей и Сенате, начало финансового года переносилось с июля на 1 октября, а также утверждался четкий график планирования казны Белым домом и Конгрессом.

Может показаться удивительным, что президент, начавший войну с Конгрессом, не смог ничего противопоставить законодателям, решившим ограничить власть американского лидера в бюджетных делах. Однако президентство Ричарда Никсона в принципе было достаточно шумным и закончилось «Уотергейтским скандалом», из-за которого над ним нависла угроза импичмента, а сам он в итоге был вынужден подать в отставку, не дожидаясь позорного отстранения от власти. Именно «Уотергейт» и оказался той причиной, почему усиливающий власть Конгресса законопроект беспрепятственно прошел голосование: политическая карьера господина Никсона висела на волоске и продолжать войну с законодателями он просто побоялся.

Иронично, что на себе Ричард Никсон так и не испытал все прелести шатдауна. Зато его преемник Джеральд Форд в 1976 году, когда впервые заработали новые правила формирования бюджета, сразу же столкнулся с приостановкой работы правительства, продлившейся 11 дней.

При этом до 1980–1981 годов все министерства и агентства продолжали работать, несмотря на шатдаун, предполагая, что исполнительная и законодательная власти скоро договорятся, а значит, финансирование в любом случае поступит. Но в 1980 и 1981 годах генпрокурор США Бенджамин Сивилетти решил, что так дело не пойдет и никто не должен трудиться на честном слове. В итоге генпрокурор постановил: если у правительственных учреждений не было в наличии законных денег для полноценной работы, то значит в условиях дефицита полноценно работать они и не могли. Этим принципом с тех пор и стали руководствоваться.

Так или иначе, шатдауны превратились в неотъемлемый элемент политической борьбы в США, а за последние почти 50 лет только Джорджу Бушу-младшему, отсидевшему в Белом доме целых два срока, посчастливилось ни разу не столкнуться с этой напастью.

Чаще остальных в клинч с Конгрессом попадал икона американских консерваторов Рональд Рейган, при котором бюджетные споры восемь раз заканчивались шатдаунами. А самые тяжелые приостановки работы правительства испытали на себе демократы Билл Клинтон и Барак Обама, а также республиканец Дональд Трамп. При господине Клинтоне в 1995 году шатдаун затянулся на 21 день из-за спора о сокращении расходов между президентом и спикером Палаты представителей республиканцем Ньютом Гингричем. При господине Обаме правительство закрывалось на 16 дней из-за реформы медицинского страхования Obamacare, которую наотрез отказывались финансировать законодатели-республиканцы.

Дональд Трамп же и вовсе вошел в историю, почти 35 дней ругаясь с Конгрессом, который отказывался включать в бюджет $5,7 млрд на строительство стены на границе с Мексикой. Президент в итоге сдался, когда США оказались на грани кризиса из-за почти миллиона голодных федеральных служащих и полупарализованной работы многих сфер жизни общества. При этом полноценный бюджет в тот момент так и не согласовали. Вместо этого Конгресс одобрил временное финансирование правительства, а президент его подписал, дав себе и законодателям дополнительное время для баталий за основной документ. Более того, при господине Трампе произошли еще два шатдауна: один длился пару дней, а другой пару часов, и особых последствий у них, конечно, не было.

Между тем отсрочить шатдаун можно практически всегда. Для этого существует лазейка принятия «временного бюджета», которым как раз и воспользовались законодатели и Дональд Трамп, прекратив затянувшиеся истязания страны и экономики в 2019 году. Работа над схожей резолюцией началась и в сентябре 2023 года, когда стало понятно, что оперативно вернуться к компромиссу демократу Джо Байдену и республиканцам не удастся.

На первый взгляд, одобрить временный бюджет — задача попроще, чем согласовать полноценный. В конце концов, в такой ситуации, не добившись желаемого, всегда можно объяснить свои действия заботой о народе и стране, а затем продолжить бурные дискуссии. Однако порой провернуть и такую схему становится крайне сложно, особенно если на пути стоит группа неуступчивых радетелей различных ценностей. И, конечно, временный бюджет не уберегает страну от перспективы шатдауна через несколько недель или пару месяцев, отведенных на дополнительные переговоры между ветвями власти.

Алексей Забродин