Как в России начались, а потом почти закончились прямые выборы градоначальников

На следующей неделе Народный Хурал (парламент) Бурятии рассмотрит законопроект, отменяющий прямые выборы мэра республиканской столицы Улан-Удэ. После этого в России останется всего четыре административных центра, где градоначальника все еще выбирают жители, а не депутаты. Как главы местного самоуправления проделали путь от назначенцев президента до победителей конкурсов и на каком этапе они были встроены в вертикаль — в материале «Ъ».

Президентские кадры

Местное самоуправление, как и большинство политических институтов постсоветской России, явилось результатом конституционных преобразований начала 1990-х. На протяжении десятилетий представительные органы в СССР — советы депутатов различных уровней — выполняли как нормотворческую, так и исполнительную функцию, то есть выступали «централизованной» властью, однако ее реальной полнотой, как известно, обладала КПСС. Если проводить грубую аналогию, то роли современных губернаторов на региональном уровне тогда исполняли первые секретари рескомов, крайкомов и обкомов партии, а роли мэров в городах — первые секретари горкомов.

После августовского путча 1991 года и фактического роспуска КПСС президент России Борис Ельцин взял формирование новой вертикали власти в свои руки. Он учредил администрации краев и областей и назначил их руководителей собственными указами (исключением стали республики, обладавшие в то время известной долей самостоятельности). Аналогичные структуры были созданы и в региональных столицах, поэтому первые градоначальники тоже были назначены напрямую президентом. Чтобы придать им легитимности, глава государства предусмотрел порядок согласования их кандидатур с депутатами, однако на практике не всегда его исполнял, да и нужда в этом после расстрела Дома Советов в октябре 1993 года отпала, поскольку советская власть была демонтирована.

Конституция РФ, принятая в декабре 1993-го, гарантировала гражданам местное самоуправление (МСУ), самостоятельное и не входящее в систему органов государственной власти. Основной закон закрепил в России так называемую англосаксонскую модель МСУ, предусматривающую стремление муниципалитетов к автономии от федерального центра и регионов. В развитие этих принципов в 1995 году был принят закон «Об общих принципах организации МСУ», предложивший муниципалам две модели избрания градоначальника: на прямых выборах или из числа депутатов.

Выборность должностных лиц тогда рассматривалась как неотъемлемая часть демократических преобразований.

Главы регионов, например, активно боролись за народный мандат (вплоть до 1996 года в стране действовал мораторий на проведение губернаторских выборов) и в конце концов добились своего. Поэтому и на муниципальном уровне доминировала концепция прямого волеизъявления. «Была общая установка: чем больше выборов, тем больше демократии»,— объясняет эксперт по региональной политике Виталий Иванов.

Второй вариант избрания главы муниципалитета тоже использовался, но гораздо реже. Например, по пути совмещения постов руководителя представительного органа как высшего должностного лица города и главы его администрации пошли в Казани. Там вплоть до 2005 года эти функции единолично исполнял мэр Камиль Исхаков. Прямых выборов градоначальника столица Татарстана никогда не знала. Аналогичным образом поступили в Уфе, где до 2003 года председатель горсовета одновременно возглавлял мэрию.

Однако подавляющее большинство административных центров к началу 2000-х прошли через процедуру прямых выборов главы, а кое-где — неоднократно.

«Федеральная власть искала способы, как привести "распустившиеся" регионы к единому знаменателю. О полноценной вертикали можно было только мечтать, поэтому нужны были противовесы губернаторам. Одним из них и стали мэры крупных городов, в первую очередь административных центров,— говорит Виталий Иванов.— Мэров столиц с самого начала пытались выводить из-под власти губернаторов, заводить непосредственно под президента и делать из них если не альтернативную вертикаль, то некую систему, которая может быть использована против глав регионов».

Чем-то сложившаяся ситуация напоминала прежний треугольник «союзный центр—российская власть—российские автономии», только на ступеньку ниже: на месте союзного центра, который использовал самостоятельность республик РСФСР для борьбы с Борисом Ельциным, теперь оказался сам президент, который «натравливал» политически окрепших градоначальников на губернаторов. Не удивительно, что конструкция получилась сверхконфликтной: по оценке господина Иванова, в каждом втором субъекте она привела к противостоянию между главами региона и столицы. «Выборность мэров была нужна не столько ради расширения границ демократии, сколько для обретения автономии от губернаторов. Президент на тот момент ничего не мог сделать с губернаторами, но и губернаторы ничего не могли сделать с мэрами. При такой системе конфликтность была неизбежной: где-то противостояние инспирировал федеральный центр, где-то оно разгоралось по естественным причинам»,— поясняет эксперт.

Наемные управленцы

Владимир Путин, сменивший Бориса Ельцина на президентском посту в 2000 году, взял курс на укрепление вертикали власти и сразу провел ряд ключевых реформ. Одной из них стало принятие в 2003-м нового базового закона о МСУ, который поставил муниципальную власть в зависимость от региональной, причем не только бюджетно, но и напрямую: губернаторы получили право добиваться отрешения неугодных мэров от власти (правда, последнее слово все равно оставалось за депутатами). Среди прочего закон ввел новый принцип формирования органов МСУ, разделив представительные и исполнительно-распорядительные функции.

Отныне глава города, избираемый из числа депутатов, мог стать только спикером муниципального парламента. А администрацию в таком случае должен был возглавлять наемный работник — так называемый сити-менеджер, который назначался депутатами по результатам конкурса. Желающих поруководить мэрией отбирала конкурсная комиссия, на две трети сформированная из делегатов представительного органа муниципалитета и на треть — из представителей регионального заксобрания, предложенных губернатором. Важно подчеркнуть: сити-менеджер в этой конструкции — не выборная должность, а наемная. В свою очередь, спикеры, наделенные статусом главы города, как раз таки оставались «выборными» градоначальниками с точки зрения законодательства, но фактически лишались реальных полномочий. За этими главами закрепилось прозвище «слабые мэры», а сама модель получила название «двуглавой».

Прямые выборы, конечно, сохранились. Более того, появилась еще одна эрзац-разновидность всенародно избранного градоначальника, который возглавляет не администрацию, а депутатское собрание. Фактически речь идет о прямых выборах спикера — такого же «слабого мэра», рядом с которым обязательно должен быть сити-менеджер. Заметного распространения эта модель не получила, но в качестве эксперимента какое-то время использовалась в Кургане, Калининграде, Брянске, Перми, Костроме и Екатеринбурге.

Поскольку сроки полномочий депутатов и градоначальников в разных городах отличались, реформа МСУ заняла почти все 2000-е. При этом тенденция к отказу от прямой выборности мэров была очевидной: за первую декаду XXI века сити-менеджерами обзавелся 41 административный центр из 79. «Пионерами» стали столицы преимущественно европейской части России — Рязань (2004), Псков (2005), Белгород (2006), Курск (2007), Чебоксары (2008), Калуга (2009) и ряд других.

В каждом конкретном случае отказ от прямых выборов имел свои предпосылки, но сводились они к конфликтности, продолжавшей «искрить» между губернаторами и мэрами.

Получив рычаг влияния, главы субъектов не преминули им воспользоваться для устранения политических оппонентов.

Зачастую этому способствовала «пересменка» высшего должностного лица, как это было, например, в Рязанской области, где едва избравшийся губернатором генерал Георгий Шпак сразу избавился от вчерашнего противника на выборах, мэра-коммуниста Павла Маматова, просто не дав ему переизбраться. Более того, на фоне «встраивания» глав субъектов в жесткую вертикаль (прямые выборы губернаторов, напомним, были полностью отменены с начала 2005 года после теракта в Беслане осенью 2004-го) «подчинение» муниципальной власти стало восприниматься как естественное продолжение президентской политики.

По словам политолога Владимира Слатинова, с этого момента между губернаторами и мэрами появился еще и очевидный конфликт легитимности. «Для избранного через парламент главы региона сосуществование с избранным населением главой столицы — это, скажем так, в лучшем случае сложное партнерство, а в худшем — ком в горле. В результате к 2008–2009 годам параллельно с общим укреплением вертикали маховик отмен выборов начал раскручиваться гораздо быстрее»,— говорит эксперт.

Подстегивали его и победы на прямых мэрских выборах неожиданных кандидатов — например, как это было в Смоленске, где в 2009 году гонку выиграл бизнесмен Эдуард Качановский, исключенный из «Единой России» за самовольное выдвижение. В ответ уже в 2010-м горсовет перешел на «двуглавую» модель. А в Мурманске в том же году самовыдвиженец Сергей Субботин во втором туре одолел мэра-единоросса Михаила Савченко. Прямые выборы там тоже были отменены уже на следующий год.

Типичным аргументом в пользу решения становилась апелляция к «хозяйственным» просчетам нежелательных градоначальников.

Того же господина Субботина мурманские депутаты отправили в отставку после визита в город тогдашнего премьер-министра Владимира Путина, раскритиковавшего муниципальные власти за коммунальные огрехи. «Случайным мэрам», попадавшим во власть благодаря прямым выборам, ставились в пример сити-менеджеры — «профессиональные управленцы» и «хозяйственники». Новоиспеченный губернатор Псковской области Андрей Турчак в 2010 году поприветствовал первого в истории муниципалитета наемного главу администрации Петра Слепченко не ключом от города (его он вручил «слабому мэру» Ивану Цецерскому), а ключом газовым — куда уж символичнее.

«С приходом сити-менеджеров, которые часто отбирались из числа вице-губернаторов и фактически становились "заместителями губернаторов по административному центру", муниципалитеты не получили особых налоговых или межбюджетных преференций, но зато стали активнее подключаться к региональным и федеральным программам,— отмечает Владимир Слатинов.— Их было не так много, как сейчас, но уже постепенно начинал формироваться механизм высокоцентрализованного вертикального управления, когда все этажи публичной власти выстроены в некую иерархичную конструкцию, которая одновременно является потоком денег, спускаемых с федерального уровня на региональный, а с регионального — на муниципальный. Очевидно, что среди операторов распределения этих средств не должно быть случайных людей».

Одна голова хорошо, а две — хуже

По подсчетам «Ъ», накануне так называемой малой муниципальной реформы, претворенной в жизнь в 2015 году, прямые выборы сохранялись в 19 региональных столицах. Реформа вводила две новые формы определения градоначальника.

• Во-первых, появился так называемый сильный мэр, избираемый через конкурс. Фактически этот тот же сити-менеджер, но обладающий статусом главы города. В противовес «двуглавой» модели эту стали называть одноглавой.
• Во-вторых, появилась довольно экзотическая конструкция, когда глава муниципалитета избирается из числа депутатов, но после этого автоматически теряет мандат и становится главой администрации, то есть «сильным мэром».

Немаловажным новшеством стало изменение пропорции формирования конкурсной комиссии в сторону увеличения «губернаторской квоты» — с одной трети ее состава до половины. Более того, глава региона получил право делегировать своих представителей напрямую, а не через парламент. С учетом того, что во многих субъектах конкурсное положение дает губернаторским делегатам еще и преференцию в виде руководства комиссией (в случае спорного результата голос председателя считается за два), можно констатировать переход процедуры под полный контроль региональной власти.

Теперь губернатор в состоянии заблокировать любую неугодную кандидатуру даже при нелояльном городском совете.

Последняя модель (когда депутата отправляют руководить мэрией) на уровне административных центров остается «спящей», на практике она применялась лишь однажды — в Иркутске в 2015 году. А вот вариант с избранием «сильного мэра» через конкурс стал настоящим мейнстримом: переход на «одноглавую» систему начался не только в столицах, где еще сохранялись прямые выборы градоначальников, но и там, где их уже успели заменить сити-менеджерами (таких сейчас уже 36). В некоторых случаях депутаты правили только что исправленные уставы. Например, в Махачкале и Горно-Алтайске в 2014 году сначала перешли на «двуглавую» модель, а уже в 2015-м — на конкурсную с «сильным мэром».

«Этот этап можно назвать дальнейшей оптимизацией МСУ, поскольку "двуглавая" система создавала некоторое недопонимание, кто же все-таки является реальным главой муниципалитета, а также некоторый, хотя и очень слабый, эффект двоевластия между председателем депутатского совета и главой администрации,— говорит политолог Ростислав Туровский.— От нее стали избавляться, чтобы упростить муниципальное управление и сосредоточить власть в руках одного человека».

По мнению господина Туровского, когда глава городской администрации распоряжается всеми ресурсами — это объективно самый удобный вариант для региональной власти. «Губернатору нужен один понятный контрагент, который так же, как и он сам, занимается ресурсами и финансами. С этой точки зрения взаимоотношения с формальным мэром, который на самом деле является спикером, губернатору не нужны — они неудобны. Удобнее устранить из этой цепочки лишнее звено»,— объясняет эксперт.

Характерно, что переход на «одноглавую» систему происходит в основном за счет императивного закрепления нормы в региональном законодательстве.

«Старшие коллеги» не оставляют иных вариантов: муниципалы вынуждены подчиняться и редактировать уставы так, как велят законы субъектов. В 2000-х подход был иным: тогда переход на «двуглавую» систему осуществлялся руками самих муниципалов, и губернаторы сначала договаривались с ними, убеждали городских депутатов выбрать один из возможных вариантов. С этой точки зрения «малая» реформа является ярким свидетельством «вертикализации» МСУ: в жесткой иерархической системе подчиненных не убеждают, их ставят перед фактом.

Иногда они возвращаются

Попытки восстановления прямых выборов мэров — пожалуй, излюбленный «конек» российской оппозиции, начиная с парламентских партий и заканчивая несистемными активистами. Законопроекты, обсуждения, инициативные группы по проведению референдумов — все это повторяется из года в год с неизменным отрицательным результатом. Однако это не значит, что возвращение института выборности невозможно — с санкции властей оно иногда происходит.

Например, в 2013 году в Ульяновске по инициативе губернатора-единоросса гордума восстановила прямые выборы, отмененные в 2010-м, однако избрать нового градоначальника на них не успели: уже на следующий год заксобрание области установило единый для всех муниципалитетов подход в виде «одноглавой» системы. В 2014 году к прямым выборам «откатились» и в Благовещенске (там с 2010-го действовала «двуглавая» модель). Инициатором поправок выступил уходящий сити-менеджер амурской столицы Павел Березовский, который надеялся принять участие в гонке и таким образом сохранить кресло. Сделать это ему не удалось, мэром избрался Александр Козлов. А уже через полгода новоявленный градоначальник стал главой региона, и прямые выборы были вновь отменены.

В Улан-Удэ от прямого волеизъявления готовятся избавиться тоже во второй раз. В 2011-м депутаты сначала перешли на «двуглавую» модель, а затем, спустя четыре года, передумали и вернули выборы, причем сделали это по инициативе единороссов. Правда, в 2019-м они за это едва не поплатились: в гонке принял участие иркутский сенатор-коммунист Вячеслав Мархаев, который набрал 37% голосов и устроил массовые акции протеста, требуя отменить результаты голосования (победу с 52% одержал ставленник главы республики Игорь Шутенков). По словам источника «Ъ», знакомого с ситуацией, в этот раз господин Шутенков рисковал не повторить успех на прямых выборах, поэтому для надежности их решено было просто отменить.

Кстати, «откаты» происходят и на другие избирательные модели, ведь все они до сих пор предусмотрены профильным законом.

Например, в 2020 году калининградские депутаты решили вернуться к «двуглавой» системе, поскольку выбирать мэра из числа парламентариев «правильно и логично». «Люди хотят иметь отношение к выборам главы, а единственные, кто выбирается населением,— это депутаты»,— объяснял тогдашний спикер горсовета Андрей Кропоткин. Тамбовским депутатам возврат к разделению должностей в 2022 году позволил утвердить на посту главы городской администрации лидера местной ячейки партии «Родина» Максима Косенкова. Избрать его «сильным мэром» через конкурс не позволяла старая судимость (политик досрочно ее погасил и добился снятия, но пассивное избирательное право ему это не вернуло), тогда как для кандидата на пост сити-менеджера таких ограничений не предусмотрено.

Однако в целом не вызывает сомнений, что тенденция к «вертикализации» МСУ продолжится и четыре последних «бастиона» выборности мэров — Якутск, Хабаровск, Абакан и Анадырь — в конце концов сдадутся: нужен лишь повод (напомним, что города федерального значения Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, главы которых тоже избираются на прямых выборах, имеют статус субъектов РФ). С 2020 года местное самоуправление официально является частью системы публичной власти, это закреплено поправками к Конституции, и «подвисшая» реформа МСУ, над которой Госдума работает уже два года, никакого концептуального возвращения к автономии градоначальников не предполагает. Напротив, согласно принятому в первом чтении документу, мэры станут еще более зависимыми и подотчетными региональной власти.

Андрей Прах