Пути сообщения с рынком
Российские железные дороги дольше всех других отраслей в экономике страны продолжали жить по нерыночным законам, по сути, вплоть до 2003 года. Сегодня ОАО РЖД — коммерческая компания, имеющая международные кредитные рейтинги и работающая на рынке капитала. Однако реформа отрасли, начатая 10 лет назад, еще далека от завершения.
Как началась эволюция
В материалах ОАО "Российские железные дороги" (РЖД) о первой попытке реформы отрасли говорится сухо и скупо: "В 1996 году принят документ "Основные направления развития железнодорожного транспорта", в котором была заложена идеология эволюционного подхода к реформе". На самом деле ситуация была более напряженной и драматичной.
Тогда, 1 апреля 1996 года, правительство и Центробанк обнародовали заявление о среднесрочной стратегии и экономической политике России. Политика эта была выработана в плотном сотрудничестве с Международным валютным фондом (МВФ), который буквально накануне все-таки одобрил кредит для страны, тогда выглядевший рекордным,— на $10,1 млрд. К железным дорогам дискуссия имела самое прямое отношение. Эксперты МФВ настаивали, чтобы в одно из приложений к заявлению правительства и ЦБ был включен пункт о переводе железных дорог России на коммерческую основу. Фактически в отрасли реально могла начаться приватизация. Но возглавлявший в то время Министерство путей сообщения (МПС) Геннадий Фадеев (рассказывают, что при поддержке премьера Виктора Черномырдина) вместо "коммерческой основы" отстоял гораздо более мягкую формулировку о "продолжении реформ" на железнодорожном транспорте.
Закрепил ситуацию президент Борис Ельцин. Уже в мае 1996 года, в день Всероссийского съезда железнодорожников, он выпустил тот самый указ "О дальнейшем развитии железнодорожного транспорта...". Газеты тогда констатировали "аппаратный успех министра". Основной задачей МПС в указе называлось "сохранение единой сети федеральных железных дорог для обеспечения целостности экономического пространства страны". Под этим формальным и реальным лозунгом и началась "эволюционная" реформа железнодорожного транспорта.
Конечно, первой серьезной победе железнодорожников над приватизационными идеями реформаторов в правительстве предшествовала большая работа. Один из непосредственных участников тех дискуссий начала-середины 1990-х рассказывает: "В 1991 году мы, специалисты железных дорог, были на повышении квалификации. И нас пригласил министр транспорта. Мы удивились — по какому вопросу? Ответ — по приватизации. Первые попытки запустить реформу без оглядки были еще тогда. Но мы сказали, что о приватизации беседовать не будем". Так и вышло. В январе 1992 года Борис Ельцин подписал указ о создании МПС во главе с Геннадием Фадеевым. Еще один указ президента, выпущенный в августе того же года, оговаривал "недопустимость акционирования железных дорог".
Бороться железнодорожникам приходилось не только с МВФ и реформаторами из российского правительства, но и с руководителями субъектов федерации, то есть против географического разделения отрасли. Для этого помимо активного желания губернаторов и президентов республик была и серьезная структурная предпосылка — исходное существование в системе МПС относительно обособленных региональных железных дорог. По сути, внутри России отрасль могла распасться, как это произошло с железными дорогами СССР. В отдельных конфликтах, например, вокруг самостоятельности Кемеровской железной дороги, окончательно все точки над i в пользу федерального центра были расставлены только в 1997 году.
Попытка революции
В то же время далеко не во всех сегментах руководство МПС хотело сохранить действующую систему. Например, идея создания федеральной пассажирской компании (ФПК), одна из ключевых на нынешнем этапе реформы, была сформулирована еще в августе 1996 года. Тогда сообщалось, что министерство намерено выделить ФПК, отвечающую за организацию и финансирование пассажирских перевозок, "в ближайшее время" (этого не произошло). Параллельно МПС пыталось заниматься реструктуризацией региональных железных дорог, что встретило жесткое сопротивление губернаторов.
Однако в момент начала первых "эволюционных" структурных преобразований отрасль сменила руководителя. В ходе реформы правительства министром путей сообщения стал глава Октябрьской железной дороги Анатолий Зайцев, большой поборник технического перевооружения и модернизации. Результатом его недолгого (до апреля 1997 года) пребывания на посту главы МПС в первую очередь стал расцвет проекта РАО "Высокоскоростные магистрали" по строительству новой скоростной железной дороги из Москвы в Петербург (проект в конечном итоге провалился и реанимирует его по инициативе государства уже ОАО РЖД).
Реформаторские идеи вернулись на железные дороги с очередной сменой состава правительства Виктора Черномырдина в марте 1997 года. Ставший первым вице-премьером Борис Немцов объявил войну естественным монополиям. Первыми в очередь на реформу он поставил "Газпром" и энергетиков, но сразу следом за ними — МПС. Отвечать за реформирование железнодорожного транспорта поручили новому министру Николаю Аксененко. На фоне баталий вокруг судьбы "Газпрома" споры вокруг железнодорожной реформы отходили на второй план. В то же время уже в сентябре Борис Немцов признавал, что и вокруг концепции преобразований в МПС "идут жестокие бои".
Воевали "эволюционеры" с "революционерами". Над концепцией в 1997 году работала специально созданная рабочая группа. Железнодорожники в ее составе пытались все, что можно, сохранить. Представители реформаторов от власти (например, тогда — руководитель Федеральной службы по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению Петр Мостовой) и предприниматели (например, тогда — глава корпорации "Биопроцесс-НИПЕК" Каха Бендукидзе) — все, что можно, приватизировать.
Сначала казалось, что побеждает революция. Первый вариант реформы, изложенный в указе президента Ельцина "О совершенствовании структуры железнодорожного транспорта Российской Федерации", сейчас можно назвать просто радикальным. По нему из МПС должны были быть выведены "ремонтные и обслуживающие предприятия и подразделения, непосредственно не связанные с организацией движения". Все они должны были быть приватизированы, а полученные средства — направлены на финансирование инвестиционных программ МПС. Основной задачей реформы тогда называлось снижение железнодорожных тарифов. Осенью Николай Аксененко, несмотря на убыточность работы железных дорог, объявил о первом снижении тарифов. Покрыть убытки тогда МПС обещало за счет продажи до 60% объектов инфраструктуры и дотаций из бюджета.
В то же время буквально через месяц правительство снизило накал страстей. Борис Немцов подчеркивал, что все реформы будут проводиться "в рамках единой системы МПС", за которой сохранятся функции государственного регулирования отрасли. Лишь в самых общих чертах тогда упоминалось о возможности создания некой центральной железнодорожной компании для "организации хозяйственной деятельности железных дорог". Про приватизацию уже говорили "в перспективе", уточняя, что "российские железные дороги останутся в госсобственности". Зато было достаточно четко определено, по какому пути пойдет реформа: разграничение монопольного и конкурентного секторов, то есть отделение перевозок от инфраструктуры. Россия выбрала европейский путь реорганизации железных дорог.
Реформа в тумане
Даже за вычетом консерватизма железнодорожников нерешительность правительства в отношении реформы отрасли можно понять. Мировой опыт, на который могли бы опереться российские реформаторы, в то время был невелик. В Европе, например, велись абсолютно аналогичные дискуссии по поводу реорганизации железнодорожного транспорта.
Наиболее состоявшейся к середине 1990-х выглядела реформа железных дорог Швеции, начатая в 1988 году. Государственные шведские железные дороги были разделены на инфраструктуру и перевозочную деятельность с выведением в самостоятельную организацию государственного регулирования. Спустя восемь лет, в 1996 году, Швеция открыла доступ к своей железнодорожной инфраструктуре любых перевозчиков, отвечающих установленным государством требованиям. Национальный перевозчик SJ еще через пять лет был разделен на шесть самостоятельных компаний по видам деятельности — пассажирскую, грузовую, по управлению недвижимым имуществом, по техническому обслуживанию и ремонту, по экипировке пассажирских поездов, по связи и информационным технологиям.
Как отмечается в работе "Мировой опыт реформирования железных дорог", подготовленной Институтом проблем естественных монополий (ИПЕМ), в результате к 2007 году грузооборот шведских железных дорог вырос на 24,7%, пассажирооборот — на 55,9%. Число работников отрасли при этом сократилось на 60%, то есть производительность труда серьезно увеличилась. В то же время, отмечают специалисты ИПЕМ, возник определенный дефицит пропускной способности сети, и резко выросли тарифы на пассажирские перевозки. Также увеличились расходы государства на поддержание отрасли, причем инфраструктурная компания по сей день остается убыточной, хотя перевозчики работают с прибылью.
Но если на опыт Швеции, в целом положительный, российские реформаторы ссылались редко, то ситуация с железными дорогами Британии стала наиболее используемым аргументом против радикальных реформ. Реорганизация железнодорожного транспорта страны прошла стремительно. Госмонополия British Rail была в 1994 году разделена с созданием инфраструктурной Railtrack. Уже в 1996 году вся отрасль, включая Railtrack, была приватизирована.
У реформы, отмечают в ИПЕМ, был целый ряд положительных последствий. Например, рост грузооборота к концу 2007 года на 82%, пассажирооборота — на 52% (чего в Британии не было уже 100 лет). Но российские железнодорожники обычно апеллируют к британским проблемам, которые действительно оказались серьезными. Дефицит инвестиций Railtrack в инфраструктуру привел к ряду крупных железнодорожных катастроф. В 1999 году в одной из них погибли 31 человек. В результате в 2002 году в стране была создана новая инфраструктурная компания Network Rail в форме некоммерческой организации. Кроме того, в отличие от Швеции реформа в Британии не привела к появлению серьезной конкуренции, и на железных дорогах страны доминирует один перевозчик. Других хотя бы относительно завершенных примеров реформ на тот момент фактически не было. В Германии реформа началась в 1994 году (см. статью об IPO Deutsche Bahn), во Франции — в 1997 году, обе шли достаточно консервативно и медленно.
"Британская ситуация стала очень серьезным негативным фоном для российской реформы,— отмечает представитель компании, участвовавший в подготовке концепции реформирования железных дорог России.— В то же время был пример достаточно успешных вертикально интегрированных железных дорог США". Однако ситуация в железнодорожном транспорте США плохо сопоставима с российской, потому что отрасль там исходно развивалась в условиях рынка и частной собственности. Теоретически Россия могла бы взять за основу модели Латинской Америки, например Мексики, где разделение железных дорог прошло по географическому признаку. "Но это было неприемлемо чисто психологически,— поясняет собеседник "Ъ".— В обществе присутствовали резко негативные ощущения от развала СССР, в таких условиях нельзя было развалить еще и основную транспортную артерию России".
Пространство для маневра
В результате "Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта", утвержденная постановлением правительства от 15 мая 1998 года, оставляла железнодорожникам широкое пространство для маневра.
В частности, в документе говорилось, что "реформирование... в стратегическом плане должно происходить на базе организационного разграничения монопольного и конкурентного секторов с перспективой отказа от осуществления естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности одними и теми же хозяйствующими субъектами". Однако следующим же предложением делалась оговорка: "В среднесрочной перспективе... следует воздержаться от механического разграничения этих двух секторов и допустить возможность сохранения у одних и тех же организаций обоих видов деятельности, исходя из практической целесообразности".
В концепции в общих чертах описывался механизм появления конкуренции на железных дорогах в рамках структуры МПС: "Грузовые компании — на первом этапе государственные унитарные предприятия, осуществляющие доставку грузов, преимущественно массовых, они могут располагать собственным вагонным парком, в том числе специализированным, а также контейнерами и другими основными фондами, необходимыми для выполнения своих функций. Грузовые компании могут осуществлять доставку грузов по всей сети железных дорог, конкурируя между собой за привлечение клиентов". В документе говорилось о необходимости создания "минимум шести-восьми грузовых компаний".
Также впервые было официально признано существование альтернативных МПС и равноправных с ним участников рынка: "Существуют и могут создаваться новые независимые грузовые и транспортно-экспедиционные компании... принадлежащие промышленным и иным предприятиям, имеющие равный доступ к инфраструктуре железных дорог и располагающие собственным вагонным парком или арендующие его у МПС". Тем не менее в постановлении было мало конкретики и много возможностей для затягивания подготовки к началу реальной реформы отрасли.
Руководство к действию
Подтолкнул реформу кризис августа 1998 года. Через год выяснилось, что оживление отечественной промышленности привело к росту объемов перевозок по железным дорогам — впервые за десять лет. В январе--октябре 1999 года они увеличились более чем на 17%. Эффект оказался для многих неожиданным: МПС впервые за три года повысило тарифы.
Между тем логика происходящего была простой и прозрачной. Рост перевозок выявил элементарную нехватку провозных мощностей — сказывался высокий износ парка и инфраструктуры при многолетней недостаче инвестиций в отрасль. Частные операторы тогда мало чем могли помочь, потому что работали в основном на парке, арендуемом у того же МПС. В результате главный вопрос, который встал на новом витке обсуждения реформы железных дорог: кто, в каких объемах и через какие механизмы будет инвестировать средства в развитие инфраструктуры, пассажирских и грузовых перевозок.
Государство довольно быстро дало понять, что не позволит переложить расходы на грузоотправителей или бюджет. На коллегии МПС по итогам 1999 года вместе с поздравлениями министр Николай Аксененко получил от премьера Владимира Путина нагоняй: "Я считаю, что бессмысленно решать задачу подъема отрасли за счет изменения тарифов или выбивания средств из правительства. Развиваться нужно за счет внутренних резервов и внешних инвестиций". От этой позиции государство с тех пор, по сути, почти не отступало. С другой стороны, на министерство давили грузоотправители, возмущавшиеся ростом цен на перевозки. Реформа становилась неизбежной.
Новые лица
Самым острым элементом в последующей дискуссии стала судьба вагонного парка МПС — стоит или нет делать его целиком частным. Минэкономразвития настаивало на полной приватизации, МПС защищало идею частичной. Однако для решения проблем инвестиций в вагоны и нехватки средств у министерства часть парка начала продаваться сразу же. Идея состояла в передаче компаниям требующих ремонта вагонов, чтобы те уже сами в них вкладывались. В результате в России начал реально формироваться класс частных операторов — владельцев собственного подвижного состава.
По большей части это были компании двух типов. Во-первых, собственных, так называемых кэптивных операторов создавали промышленники для обеспечения вагонами своих грузопотоков. Например, дочерние транспортные компании появились у всех крупных нефтяников и металлургов. Второй класс операторов можно было выделить лишь сугубо неофициально (впрочем, о нем говорит в интервью Business Guide и президент ОАО РЖД Владимир Якунин) — это компании, близкие к чиновникам МПС всех уровней.
По итогам 2000 года у формально независимых от министерства компаний было уже 162,9 тыс. вагонов — 20,2% общего парка. Эта доля оставалась в целом стабильной в 2001 году, а затем начала расти, достигнув к апрелю 2008 года 36%. Более того, увеличение общего вагонного парка в России с тех пор происходит именно за счет частных операторов, общее число которых превышает 2,5 тыс. Крупных игроков, правда, немного. Лидером считается GlobalTrans (входит в группу "Н-транс", бывшая "Северстальтранс"), среди ведущих также "Трансгарант" (входит в FESCO), Дальневосточная транспортная группа, "Евросиб". Все это уже самостоятельные игроки. Но в первую десятку до сих пор входят кэптивные операторы, такие как "Металлоинвесттранс", "Евразтранс", "Мечел-транс".
В то же время назвать эти компании полноценными участниками рынка железнодорожных перевозок до сих пор нельзя. Они владеют вагонами и организуют перевозки, оказывают грузоотправителям массу дополнительных услуг. Но не являются перевозчиками.
Один в поле воин
Железнодорожный перевозчик в стране, по сути, до сих пор один (за рядом очень частных исключений) — ОАО "Российские железные дороги" (РЖД). В первый раз это название прозвучало в 2000 году. Тогда было четко обозначено, что произойдет разделение регулирующей и хозяйствующей функций МПС. Для выполнения последней и должно было быть создано ОАО РЖД, получив от министерства почти все активы.
Тогда наблюдатели говорили, что Николай Аксененко "строит себе второй "Газпром"". Однако параллельно он пытался создать и сильное министерство. Например, всерьез обсуждалось, что именно МПС после реформы займется регулированием железнодорожных тарифов. Их в то время согласовывало Министерство по антимонопольной политике (МАП, причем только во внутреннем сообщении), и в том числе с ним осенью разворачивались острые дискуссии по поводу концепции реформы. Говорили и о разногласиях с главой Минэкономразвития Германом Грефом и премьером Михаилом Касьяновым.
Правительство не спешило утверждать реформу. В октябре 2000 года даже впервые в истории Белого дома было отменено заседание правительства — то самое, на котором концепция должна была обсуждаться. Уже тогда одной из претензий, которую озвучил премьер, было то, что реформа не создаст реальной конкуренции в отрасли. В качестве альтернативы Герман Греф, поддерживаемый главой МАП Ильей Южановым, предлагал отдать ОАО РЖД только путевое хозяйство.
Позиции МПС помогали отстаивать консультанты с мировыми именами, которые утверждали, что "сейчас министерство не готово к полному преобразованию". Основным партнером стала McKinsey (участвовал в дискуссиях и аудитор МПС Arthur Andersen), но, чтобы не раздражать консервативных железнодорожников, ей в пару подобрали и российскую структуру — компанию "Развитие бизнес-систем", созданную выходцами из "Современных бизнес-технологий". Так у реформы появилось еще одно лицо — Анна Белова (летом она стала одним из заместителей министра путей сообщения).
Компромисс сторонам удалось найти лишь в начале весны 2001 года. Перевес оказался, по сути, на стороне МПС. В конце мая правительство утвердило "Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте". Радикальные шаги по отделению инфраструктуры от перевозок и приватизации отложили или растянули во времени со всеми возможными оговорками по поводу "рассмотреть возможность" и "оценить целесообразность". Однако было четко определено, что госрегулирование отделяется от хозяйственной деятельности с созданием ОАО РЖД — полностью государственной, но коммерческой компании с нормальной структурой корпоративного управления и возможностью полноценной работы на рынках капитала для привлечения инвестиций в отрасль.
Отделение государства от бизнеса
По первоначальным планам создать ОАО РЖД предполагалось еще до конца 2002 года. Для этого был сформирован специальный штаб реформы, в котором действовало восемь рабочих групп. Реализация плана требовала не только полной инвентаризации огромного имущества МПС и решения проблем с его долгами в размере 130 млрд руб., но и принятия целого ряда новых законов. И тут на сцену вышли новые участники дискуссии — экспедиторы и операторы, которые требовали четко определить их статус и место на рынке по итогам реформы. Это неизбежно вылилось в дополнительные обсуждения и согласования, продлившиеся фактически весь 2002 год (а частично не завершенные до сих пор).
Кроме того, ситуацию осложнили проблемы, возникшие непосредственно у Николая Аксененко. В октябре в отношении него было возбуждено уголовное дело, а в первых числах января Михаил Касьянов отправил министра в отставку. Продолжил реформу железных дорог тот, кто ее, можно сказать, исходно и начал,— Геннадий Фадеев. Кадровый железнодорожник, он был принципиальным противником радикального подхода к реформированию, зато смог провести отрасль через беспрецедентную реорганизацию.
К установленному сроку разделения (начало 2003 года) МПС опоздало менее чем на год. Перечень организаций, передаваемых ОАО РЖД, правительство утвердило 30 июня 2003 года. В сентябре вышло постановление правительства об образовании ОАО РЖД с уставным капиталом в 1535,7 млрд руб. Компания, которую возглавил Геннадий Фадеев, получила 987 предприятий из 2046, составлявших систему МПС,— 95% по стоимости всех активов министерства.
У МПС остались десяток вузов, 256 медучреждений, пункты переливания крови, котлонадзор, сертификационный регистр — и полномочия по регулированию отрасли. Железнодорожники на первое время отстояли независимость своего министерства от Минтранса (сейчас Росжелдор входит в структуру министерства). Но сильного и влиятельного регулятора из потерявшего вес МПС так и не получилось. У министерства, а затем агентства было мало полномочий, причем не слишком четко прописанных. Зато масса рычагов влияния на отрасль сохранилась у ОАО РЖД — претензии частных операторов и экспедиторов по поводу злоупотреблений стихли только в последние два года.
Разгон с торможением
Будучи естественной монополией, ОАО РЖД и само остается под существенным прессом регулирования — как формального (через утверждение тарифов, бюджета, инвестпрограммы и почти любых возможных сделок), так и полуофициального — через социальную значимость железнодорожных перевозок. Тем не менее уже в феврале 2004 года компания провела презентацию перед западными банкирами, а в июле получила кредитный рейтинг Standard & Poor`s на уровне суверенного. В 2005 году, после смены президента компании (ее возглавил Владимир Якунин), ОАО РЖД привлекло первый синдицированный кредит от пула международных банков.
В то же время, ударно и почти безболезненно пройдя через реорганизацию МПС, по ряду направлений реформа железных дорог притормозила. С одной стороны, радикальных действий не хотело руководство ОАО РЖД, с другой стороны, государство затягивало принятие как необходимой нормативной базы, так и соответствующих политических решений. Продолжались также столкновения с частными операторами, интересы которых в ходе реформы нередко расходились с позицией ОАО РЖД.
Руководство ОАО РЖД надеется во многом наверстать упущенное в этом и следующем году, утверждая, что все необходимые политические решения приняты. Однако открытых вопросов все еще остается много. Это и целесообразность полного отделения инфраструктуры от перевозок, и возможность появления альтернативных ОАО РЖД перевозчиков, и перспективы либерализации рынка локомотивной тяги. Если мировой финансовый кризис не отодвинет реформу железных дорог на второй план, правительству предстоит уже в ближайшее время серьезно обсуждать, например, концепцию реформы пассажирского комплекса ОАО РЖД и новую модель рынка грузовых перевозок.
