Но с обвальным лицензированием можно бороться и не дожидаясь милостей от правительства
В ноябре правительство заявило о твердом намерении значительно сократить перечень видов предпринимательской деятельности, на которые нужно получать лицензию. Речь идет не просто о корректировке существующего списка, весьма обширного, а действительно о серьезных переменах в подходе к проблеме: по данным Ъ, из действующего списка, включающего 1143 вида деятельности, предполагается вывести 1000. Соответствующий проект, завизированный вице-премьером Анатолием Чубайсом, как говорят, лежит в папке премьер-министра Виктора Черномырдина. Правда, выхода постановления прождали уже весь ноябрь и половину декабря, но теперь ожидают "со дня на день".
Ни шагу назад!
Говоря здесь о лицензировании, мы имеем в виду лицензирование всех видов предпринимательской деятельности, за исключением внешнеэкономической.
Что и как лицензируется сегодня в России, не может сказать никто. На федеральном уровне ситуация еще более или менее понятная — по информации специалистов ГКАП, сейчас действует 140 различных документов: указы президента, постановления правительства, ведомственные нормативные акты, которые и раздули первоначально рекомендованный постановлением Совмина (#492 от 27 мая 1993 года) список из 27 видов лицензируемой деятельности до пресловутых 1143.
То, как этот перечень расширялся, заслуживает отдельного внимания. Так, например, приказом МВД (#1/2143 от 12 мая 1993 года) "Об упорядочении регистрации транспортных средств" органам ГАИ было запрещено проводить регистрацию легковых автомобилей и легких грузовиков без справок-счетов с записью о дате и номере лицензии продавца автомобилей. В скором времени к "продавцам" были причислены и заводы-изготовители. А позднее МВД решило распространить этот порядок на регистрацию всех автотранспортных средств. Результаты не заставили себя ждать — под угрозой оказался сбыт на таких автомобильных гигантах, как ЗИЛ и УАЗ. Первому, должно быть, необходимость получать лицензию показалась особенно обидной: московское постановление #285 "Об упорядочении лицензирования отдельных видов деятельности" содержит оговорку — "отпуск предприятием-производителем своей продукции по договорам поставки не является оптовой торговлей и не подлежит лицензированию". Оба завода пожаловались было в ГКАП, но дабы не терять покупателей, вынужденных объясняться с гаишниками, взяли да и купили по лицензии. А на прошлой неделе в ГКАП с аналогичной жалобой обратились и представители Вологодского машиностроительного завода, выпускающего на базе шасси ГАЗ-53 молоковозы. По всей видимости, результат будет тот же.
Но, помимо федерального перечня, есть и краевые, областные, городские, а поскольку территории не обязаны никому докладывать, на какие виды деятельности они ввели лицензии и почем, подсчитать, во что это обходится предпринимателям, практически невозможно.
Наибольшую активность местные власти развернули после выхода указа президента РФ от 29.10.92 #1311 "О мерах по защите прав потребителей и предотвращении спекуляции". Так как в нем не оговаривалось, какая торговля подакцизными товарами — оптовая или розничная — подлежит лицензированию, местные власти стали лицензировать и то и другое. По данным Антимонопольного комитета, лицензирование оптовой торговли подакцизными товарами освоили в Самарской, Челябинской, Ульяновской, Нижегородской, Свердловской областях, Ставропольском крае и, конечно же, в Москве и Санкт-Петербурге. И это, вероятно, далеко не полный список (по признанию специалистов ГКАП, контролировать процесс распространения любви к лицензированию очень сложно).
Как известно, аппетит приходит во время еды, и со временем во многих областях России действие указа #1311 распространили на все товары. В Челябинске, например, лицензируется вся мелкооптовая торговля, а в Смоленске — вообще вся розничная торговля (правда, предприятия с торговой площадью более 500 кв. м освобождены от лицензирования). Это значит, что отдельную лицензию нужно получать на торговлю каждым видом товара!
И все же активность провинциальных градоначальников не идет ни в какое сравнение с тем, что творится в метрополиях. Лидирует, конечно, Москва — здесь лицензируется почти все, начиная от стирки носков (услуги прачечных) и кончая изготовлением надгробий (правда, почему-то только из мрамора). Регламент же лицензирования здесь не имеет аналогов на остальной территории России. Как и во многих других городах, лицензию должна получать каждая палатка — как предприятие торговли, но вот, например, Краснопресненскому универмагу Москвы (уже, естественно, имеющему лицензию) местная администрация недавно выписала штраф в размере 16 млн рублей за то, что он не оформил лицензии на свои секции, расположенные в соседних зданиях, которые не являются даже отдельными юридическими лицами. Лицензируется любой аптечный ларек, открытый аптекой на заводе, любой лоток, торгующий газировкой. Не лицензируются только бабушки с пучками укропа, и то только потому, что им вообще существовать запрещено (как торговле в неустановленных местах). Впрочем, охватить даже самым подробным списком все виды человеческой деятельности невозможно, вот и получается, что кое-кому да и выпадает необъяснимая льгота: например, асфальтоукладка в Москве подлежит лицензированию, а вот строительство мостов — нет.
Глядя на обширный список лицензируемых видов деятельности, понимаешь, что логика этого стремления объять необъятное проста — лицензирование позволяет местным властям неплохо подзаработать, периодически перетряхивая лицензиатов и изменяя стоимость лицензий в "зависимости от местных условий". (Результаты этой зависимости иной раз весьма неожиданные. Пример можно привести вернувшись к тем же производителям автомобилей — стоимость лицензии для них устанавливают местные органы власти. УАЗ, например, как и все торговцы автомобилями Ульяновской области, должен платить за нее 25% от объявленного дохода, тогда как, например, Буденновский завод (Ставропольский край), выпускающий дачи-прицепы, спецавтомобили, платит за лицензию на право торговли своей продукцией всего 2% от прибыли.)
В целом же, по данным Антимонопольного комитета, местные власти получают весьма неплохие доходы от лицензирования. В бюджет Москвы, например, только в 1993 году поступило по этой статье около 7 млрд рублей и $550 тыс. И такую-то круглую сумму с предпринимателей смогла выколотить всего тысяча чиновников (аппарат Лицензионной палаты) со средней зарплатой в 400 тысяч рублей. Но реальные же расходы предпринимателей на получение лицензии намного больше. По словам
первого заместителя начальника Московского антимонопольного управления Анатолия Глушца, стоимость собственно лицензии составляет подчас не более четверти всех затрат на получение оной. Остальное "уносят в клюве" пожарная инспекция, санэпидемнадзор и другие многочисленные органы, у которых необходимо подписывать нужные справки.
Что же касается повышения качества товаров и услуг — ради чего, судя по правительственным постановлениям, и вводилось лицензирование, — то, по данным Московской госторгинспекции, за девять месяцев 1994 года количество нарушений в торговле возросло на 12% по сравнению с аналогичным периодом 1993 года. Но из 27 тыс. выданных в 1993 году лицензий на право торговли не было отобрано ни одной.
На закон надейся...
Наибольший всплеск лицензионной активности пришелся на лето-осень прошлого года, когда в дополнение к указу президента #1311 вышло постановление Совмина РФ #492 "О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности". По мнению экспертов Ъ, не все в указанных документах можно считать юридически вполне корректным. О неопределенности пункта 1 президентского указа — о лицензировании торговли подакцизными товарами — уже говорилось. Что касается постановления Совмина, то основной смысл этого документа заключался в необходимости разработки подробного постановления правительства по лицензированию, но уж никак не в том, чтобы расширить список. То, что для местных властей появление этого документа послужило поводом для разворачивания всяческого лицензирования, объясняется просто — бюджеты жаждали лицензионных сборов. А поскольку предприниматели пополнять бюджеты вообще не склонны, их конфликты с властными структурами по вопросу о необходимости получать лицензии не заставили себя ждать.
Бои местного значения шли недолго: в ноябре 1993 года власти применили тяжелую артиллерию — вышло совместное письмо Минфина и Госналогслужбы "О лицензировании отдельных видов деятельности", трактующее постановление #492 именно так, как того хотелось местным властям: любое лицензирование, вводимое этой властью, a priori стало легитимно. После этого штрафы и прочие карательные санкции стали постоянным спутником предпринимателя без лицензии, а список лицензируемых видов деятельности стал разрастаться с небывалой быстротой. Реакцией на это со стороны ГКАП стала правительственная телеграмма от 10.12.93 #2832 п-П6, которая рекомендовала местным властям в увлечении лицензированием не выходить за рамки закона, но, впрочем, ни на йоту не охладила их пыла.
Пока неизвестно, какое влияние окажут на ситуацию нынешние планы правительства по радикальному сокращению перечня лицензируемых видов деятельности. Правительственный проект, ожидающий подписания в "папке Черномырдина", предполагает не только радикальное сокращение списка лицензируемых видов деятельности. Согласно предложениям ГКАП, лицензироваться будет только розничная торговля подакцизными товарами, а стоимость лицензии будет ограничена (для юридических лиц — не более 100 минимальных зарплат, для физических — 50). На федеральном же уровне предполагается внести изменения и в порядок лицензирования — его будет определять ГКАП, так же как и возможные в дальнейшем изменения в списке лицензируемых видов деятельности. Это произойдет после принятия закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР 'О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках'", проект которого сейчас рассматривается в Думе.
...а сам не плошай
Уповая на грядущие законодательные райские кущи, не стоит забывать и о нынешних возможностях. Как показывает опыт судебных разбирательств, связанных с лицензированием, это отнюдь не всегда игра с заранее известным результатом.
Проще обстоит дело в провинциях — там нет президентского прикрытия в виде указов о сверхполномочиях. Соответственно, можно требовать признания по суду незаконными все местные инновации в области лицензирования. При этом полезно заручиться поддержкой местного антимонопольного управления — большинство лицензионных перегибов на местах связано с нарушениями антимонопольного законодательства.
Так, территориальное управление ГКАП Хабаровского края недавно поддержало местных коммерсантов. Дело в том, что краевая администрация в начале этого года объявила о лицензионном сборе за торговлю винно-водочными товарами (15 млн рублей в квартал), освободив от него муниципальную торговлю, что ставило частников в неравные конкурентные условия. Частные торговцы собрали инициативную группу, наняли юриста, и — при поддержке ГКАП — порядок взимания лицензионных сборов был приведен в соответствие с действующим антимонопольным законодательством. Муниципальная торговля стала платить "налог" наравне со всеми.
А теперь случай из московской практики. Начальник медуправления Северо-Восточного округа Москвы г-н Филатов наотрез отказывался выдать справку по техническому состоянию здания арендуемого АО "Медиус-С", необходимую для получения лицензии. Свою позицию г-н Филатов объяснял доводами о непризнании им лично "законности создания и регистрации на базе 'Арендного Учреждения здравоохранения городская стоматологическая поликлиника #57' АОЗТ 'Медиус-С' и правопреемства этого АОЗТ по отношению к организации арендаторов". Препирательства "Медиус-С" с г-ном Филатовым могли бы продолжаться очень долго, если бы не предписание со стороны Антимонопольного комитета и реальная угроза штрафа в отношении этого чиновника. И он исправился!
Но даже если спор не может быть разрешен одним лишь предписанием антимонопольного управления и дело дошло до суда, лучше будет, если судья увидит выступающих одним фронтом антимонопольное управление и предпринимателя. Одному жжет сердце сам факт нарушения антимонопольного законодательства, другому — убытки и упущенная выгода. При
соблюдении этих условий велика вероятность, что и судья сможет раскрыть свой потенциал. Так было с иском Генеральной прокуратуры России к Комитету по геологии и использованию недр России, администрации Ханты-Мансийского автономного округа и акционерной нефтяной компании "Югранефть" о признании недействительной лицензии, выданной этому предприятию на добычу нефти и газа в южной части Приобского месторождения. Несмотря на то что прокуратуре вначале удалось убедить суд в незаконности лицензии, в конце концов в марте этого года Высший арбитражный суд отказал в иске Генеральной прокуратуре. Прокуратура ссылалась на закон о недрах, согласно которому лицензия могла быть предоставлена лишь по итогам конкурса или аукциона на право разработки месторождения, который в данном случае не был проведен. Однако юристы фирмы-ответчика нашли необходимую фразу в "Положении о порядке лицензирования пользования недрами". Согласно документу, предприятиям, получившим право пользования недрами "в ином порядке", лицензия предоставляется без проведения конкурса или аукциона. Именно это и позволило фирме "Югранефть", пользовавшейся Приобским месторождением до принятия закона о недрах, выиграть дело.
Москва не сдается
Остается надеяться, что постановление правительства несколько умерит лицензионные амбиции провинциальных властей (кабы они были законопослушны!), а вот в том, что оно повлияет на столичную политику, можно усомниться: у Москвы есть персональная охранная грамота. В соответствии с указом президента РФ #334 от 29.12.91 "О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы" московские власти получили карт-бланш на самостоятельное лицензирование предпринимательской деятельности. Время же действия этих особых полномочий — период проведения радикальной экономической реформы — увы, никак не истечет.
Но все же шансы есть и у того, кто не может или не хочет ждать. Здесь пригодится другой президентский указ — от 24 августа 1992 г. #915 "О государственном комитете по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур". Главное в этом документе — то, что он принят позже, чем равный ему по правовому статусу указ #334.
Указ #915 требует, чтобы проекты постановлений и распоряжений правительства РФ, решения органов государственного управления и местной администрации по вопросам предоставления льгот и преимуществ или установления ограничений для отдельных хозяйствующих субъектов (сиречь лицензирование) согласовывались с ГКАП или его территориальными управлениями.
Раз так, то особые полномочия Москвы сохраняются лишь в том объеме, в каком не противоречат "антимонопольному" указу. А он не оставляет поводов для московского особого статуса в области лицензирования. Так же, как и нынешний проект о сокращении лицензируемых видов предпринимательской деятельности. Однако Москва, похоже, не хочет сдаваться. По имеющейся у Ъ информации, Лужков уже направил премьеру России официальное письмо, в котором содержится просьба вновь расширить перечень лицензируемых видов деятельности за счет торговли, общественного питания и услуг по бытовому обслуживанию, а также делегировать лицензирование этих видов деятельности исполнительным властям субъектов федерации.
Александр Ъ-Осокин