С исполнением бюджета-95 происходит много удивительных вещей. Относительно благоприятная картина с доходами обеспечивается в основном за счет более высокой, чем планировалось, инфляции; в реальном же исчислении недобор доходов за первое полугодие составил 16,7%, или 17 трлн рублей. Главной причиной недобора доходов оказывается официальное право предприятий резервировать деньги на покрытие своих текущих нужд. Расходы даже в номинальном исчислении недофинансируются на 15%, а с учетом инфляции — и в большей степени. Зато растут бюджетные ссуды и остатки бюджетных средств на счетах в коммерческих банках, то есть использование значительной части государственных финансовых средств правительство вообще не контролирует. Вывод весьма прост: российская бюджетная система находится в глубоком кризисе.
Расходов недостаточно, зато ссуд слишком много
Наиболее очевидным свидетельством кризиса бюджетной системы России в этом году стало, разумеется, недофинансирование запланированных бюджетных расходов. К настоящему моменту национальная оборона, например, профинансирована на 85%, производство и строительство — на 92%, социально-культурная сфера — на 80% (в том числе социальные расходы, культура и искусство — на 66%), сельское хозяйство — менее чем на 70%. Очень важно, что официально объявляемая приоритетной инвестиционная сфера вообще почти не финансируется: в частности, правительство никак не может найти 300 млрд рублей для победителей инвестиционных конкурсов, о которых оно само так много говорило. Эта ситуация сохранится и в третьем квартале: прогнозные расходы на социально-культурную сферу предполагается исполнить на 95%, на народное хозяйство и инвестиции — на 85%.
Конечно, можно было бы говорить о том, что правительство таким образом экономит бюджетные средства и не допускает неконтролируемого расходования денег. Однако, как ни удивительно, как раз те расходы, которые можно было бы сократить, быстро увеличиваются. Речь идет прежде всего о бюджетных ссудах предприятиям.
В январе--феврале их было выдано всего 189 млрд рублей, причем погашение составило 209 млрд, в результате чего общая задолженность предприятий даже сократилась на 20 млрд. Однако затем начался настоящий бум: в марте бюджетных ссуд было выдано на 506 млрд, в апреле — на 1,1 трлн, а в мае — на 1,658 трлн; чистая величина бюджетных ссуд (с учетом погашения) за первые пять месяцев составила 2,2 трлн, или 15,5% от дефицита. В это время бюджетные ссуды стали одним из важных направлений прямого финансирования государством народного хозяйства. В марте--мае прирост бюджетных ссуд предприятиям и организациям составил 25,8% от финансирования расходов на промышленность, энергетику и строительство, сельское хозяйство и рыболовство, транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику вместе взятых.
Примечательно, что залповый выброс бюджетных ссуд привел не только к исчерпанию их годового лимита, но и к совершенно нежелательному их перераспределению между отраслями. В роли пострадавших оказались наиболее слабые отрасли промышленности, в значительной степени ради помощи которым и создавался сам механизм бюджетных ссуд, — легкая и текстильная промышленность. План предоставления им ссуд выполнен лишь на 36%.
В итоге чрезмерное увлечение бюджетными ссудами оказывается еще более заметным свидетельством бюджетного кризиса, чем недофинансирование плановых расходов. Если недофинансирование в конечном итоге можно будет как-то покрыть, пусть и инфляционными деньгами, то выяснить судьбу ссуд и тем более добиться их возврата в дальнейшем будет чрезвычайно трудно.
Наконец, еще одной удивительной чертой нынешней бюджетной политики стало увеличение остатков бюджетных средств. Душераздирающие истории про деньги, вырываемые у налогоплательщиков для последующего замораживания на бюджетных счетах и нелегального оборота, приносящего огромные прибыли отдельным коммерческим банкам и государственным чиновникам, давно уже ставшие неотъемлемой частью российского политического и экономического фольклора, не так уж далеки от истины.
Головокружительный рост остатков бюджетных средств на счетах, наблюдающийся в 1995 году и являющийся одним из видов естественной реакции экономического организма на ужесточение финансовой политики, заставляет предположить, что бизнес-сказания отражают некоторые фундаментальные основы бытия, а не только "отдельные и кое-где еще имеющие место" вопиющие недостатки.
В целом за полугодие остатки выросли в 15,5 раза — с 0,2 трлн на 1 января до 3,1 трлн рублей на 1 июля. Остатки средств на счетах федерального бюджета составили 14% дефицита, а их июньский прирост — 19% июньского дефицита.
Обращает на себя внимание, что остатки на счетах местных бюджетов в Центральном банке при сопоставимости масштабов операций намного больше, чем остатки на счетах федерального бюджета. Представляется, что причиной этого является не только количество местных бюджетов, обуславливающее и большую по сравнению с федеральным сумму необходимых трансакционных остатков, но и большая по сравнению с федеральным бюджетом их связь с коммерческой сферой (достаточно указать, что если по прошлогодним оценкам на счетах в коммерческих банках находилось около 25% средств федерального бюджета, то для местных бюджетов этот показатель приближался к 50%). Кроме того, в отличие от федерального местные бюджеты никогда не сокращали сумму остатков своих средств на счетах в банках.
Принципиально, что контроль за расходами не удастся установить быстро. В условиях недостатка контроля эффективность расходования бюджетных денег снижается на каждом из звеньев цепи "выделение средств — получение средств — расходование средств на утвержденные государством нужды". На одну проверку, проводимую только территориальными органами федерального казначейства, в январе--мае приходилось в среднем 4,4 нарушения на общую сумму 25 млрд рублей.
Предприятия предпочитают оставлять деньги себе
Разумеется, кризис касается не только расходов, но и доходов. Наиболее явно это отражается в увеличении недоимки в федеральный бюджет. За полугодие она выросла в 2,2 раза — до 20,3 трлн по состоянию на 1 июля, причем основной прирост — 6,5 трлн — пришелся на апрель--май. Характерна исключительно высокая отраслевая и региональная концентрация недоимки: 5,3 трлн, или 26,1% от ее общего объема, приходится на Ханты-Мансийский автономный округ, в котором добывается около 55% российской нефти.
Причины образования подобной недоимки исключительно оригинальны. 72,4% от ее объема, или 14,7 трлн рублей, было вызвано резервированием средств предприятий на зарплату и неотложные нужды. Согласно существующему в настоящее время порядку, осуществить такое резервирование, то есть фактически вывести из-под налогообложения от 30 до 50% своих операций, может почти любое предприятие вне зависимости от его финансового положения.
Неудивительно, что массовое резервирование средств предприятиями стало основным фактором роста недоимки по платежам в бюджет. Примечательно, что покончить с этой практикой и обеспечить резервирование средств только для испытывающих реальные финансовые трудности планируется лишь с 1 января 1996 года. Обсуждаемые меры о поэтапном снижении размеров резервирования средств, поступающих на расчетный счет предприятия, с 30-50% до 20% в октябре и 10% в декабре вряд ли будут реализованы — хотя бы потому, что поставят под угрозу само существование слабых предприятий, ради спасения которых и создавался механизм резервирования.
Итоги года могут удивить
Очевидно, что во втором полугодии кризис преодолен не будет. Более того, он углубится. Наиболее важная причина его углубления — необходимость срочно повысить реальные доходы населения. Только во второй половине 1995 года неизбежные дополнительные расходы на социальные цели оцениваются как минимум в 7-8 трлн рублей, 5,7-6,4 трлн из которых составляют расходы на увеличение минимальной заработной платы. Какие-либо реальные источники покрытия этих расходов в настоящее время попросту отсутствуют.
В любом случае ясно, что итоги 1995 года будут гораздо хуже, чем планируют власти. Доходы по итогам года ожидаются на уровне 13,5% ВВП (в первом полугодии они составили 14,1% ВВП). Это больше прошлогоднего показателя, но меньше, чем доходы в подавляющем большинстве зарубежных стран. При этом считается, что расходы составят 15% ВВП (в первом полугодии было 17,3%) и дефицит в результате окажется приемлемым.
Однако на самом деле удержание расходов в 15-процентных рамках предполагает фактически абсолютное сокращение расходов во втором полугодии по сравнению с первым, что попросту нереально. Учитывая необходимость увеличения социальных выплат, можно сказать, что скорее всего расходы составят 20% ВВП. Кстати сказать, российская и мировая практика подтверждает, что именно 20% — это некий минимальный предел госрасходов. В итоге реальный дефицит бюджета составит не 4,5 и даже не 5%, а 6,5-8% ВВП.
МИХАИЛ Ъ-ДЕЛЯГИН