Госдума собирается разрешить местным властям не только устанавливать собственные налоги, но и увеличивать федеральные. Если это случится, российским предпринимателям впору записываться в иностранные инвесторы. Им Дума пообещала налоговую стабильность в течение пяти лет.
Дедовская оговорка Госдумы
Одним из наиболее ярких документов, рассмотренных Думой в феврале, стал законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР 'Об иностранных инвестициях в РСФСР'". Его обсуждение протекало довольно забавно: депутаты вынесли два противоположных вердикта — 20 февраля они отвергли законопроект, а на следующий день приняли его в первом чтении.
Действующий закон об иностранных инвестициях был принят еще летом 1991 года и, разумеется, устарел. Изменения к нему готовились более трех лет, причем на последнем этапе — когда депутаты уже готовы были представить по сути совершенно новую редакцию законопроекта — вся работа едва не пошла насмарку. Правительство неожиданно внесло в Думу законопроект "О перечне отраслей, видов деятельности и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов".
Пришлось прибегнуть к сложному маневру: инкорпорировать правительственный перечень в практически готовый текст документа. Права инвесторов, конечно, при этом несколько пострадали, но суть законопроекта осталась неизменной. Главное в нем — это введение в российское законодательство так называемой дедовской оговорки: государство гарантирует иностранному инвестору, что условия его деятельности на территории России в течение определенного промежутка времени останутся неизменными. Никакие ухудшения инвестиционного климата (ужесточение налогового или таможенного режима, например) на него до поры не распространятся.
Закон формулирует это таким образом:
"Если будет принят федеральный закон или иной акт в сфере налогообложения или административно-правового регулирования, которые ухудшают экономические результаты деятельности организации с иностранными инвестициями, она вправе обратиться в уполномоченный правительством орган с требованием обеспечить применение законодательства, действовавшего на дату регистрации организации".
Срок действия оговорки — 5 лет.
Стариковская рассеянность
Появление такой нормы можно только приветствовать. Ведь в большинстве случаев именно нестабильность законодательства удерживает иностранцев от участия в том или ином инвестиционном проекте в России. Если оговорка будет реализована, они получат гарантии хоть на 5 лет. Однако будет ли?
Ведь оговорка не является бесспорной. Для защиты своих интересов иностранный инвестор должен обратиться в "уполномоченный правительством орган". Вопрос о том, как поведет себя этот "орган", остается открытым. По крайней мере, законопроект не налагает на него никаких обязательств. Сама процедура выявления и оценки наносимого инвестору ущерба остается совершенно неясной. Иными словами, оговорку, по которой инвестор может требовать сохранения для него налогового законодательства, действовавшего в момент регистрации компании, еще только предстоит "оговорить" в собственно налоговом законодательстве. А как показывает судьба закона "О соглашениях о разделе продукции", делается это вовсе не автоматически. Борьба за налоговую стабильность для иностранных инвесторов — они, например, могут на основании оговорки потребовать сохранения налоговых льгот, которые должны быть отменены Налоговым кодексом, — эта борьба еще только начинается. И у противников "засилья иностранного капитала" есть приличные шансы на конечную победу. Это, кстати, было очень заметно в ходе обсуждения законопроекта.
20 февраля, как уже говорилось, Дума его провалила. На следующий день авторы документа, в частности депутат Адриан Пузановский, предприняли эффектный тактический ход: им удалось сместить акцент дебатов с дедовской оговорки на запретительные перечни. Депутаты так увлеклись, что приняли их дважды — сначала как составную часть законопроекта, а потом, в несколько сокращенном виде, как отдельный законопроект. Редкое единодушие парламентариев при голосовании по обоим документам объясняется именно их запретительным пафосом.
Будущее законопроекта прогнозировать сложно. В первую очередь оно зависит от позиции коммунистов: если руководство фракции КПРФ сочтет документ слишком либеральным, шансы на его прохождение в Думе будут минимальны. Есть сомнения и относительно фракции НДР. Поддержав законопроект, она тут же отправила его (вместе с законопроектом о перечне запретных отраслей) на экспертизу в Российскую академию наук и правительственный Центр экономической конъюнктуры. Но в любом случае, после второго чтения запретительный список будет определен окончательно и у заинтересованных сторон появится возможность спокойно проанализировать, насколько новая редакция закона об иностранных инвестициях отвечает их интересам.
Тяжкая муниципальная доля
Госдума приняла в первом чтении законопроект "О финансовых основах местного самоуправления". Он существенно расширяет арсенал мер, которые местные власти могут использовать для наполнения своей казны.
Российская бюджетная система имеет три уровня. Верхний — федеральный бюджет, средний — бюджеты субъектов федерации, и нижний — муниципальный. При отсутствии закона о бюджетном устройстве Российской Федерации и Налогового кодекса принятие отдельного законопроекта о бюджетном и налоговом устройстве нижнего уровня этой системы выглядит спорно. Однако авторы проекта считают, что начинать совершенствование бюджетной системы государства надо с ее фундамента — местных бюджетов. А чтобы избежать юридических противоречий, прямо в тексте законопроекта предлагают привести все налоговое и бюджетное законодательство в соответствие с его нормами.
Свою точку зрения они обосновывают просто: местные бюджеты несут основное бремя социальных расходов в консолидированном бюджете — более 50% (на региональные приходится около 30%, а на федеральный — порядка 20%). При этом доля собственных доходов местных бюджетов составляет менее 30%. Остальное они получают в виде дотаций, субвенций, устанавливаемых ежегодно отчислений от основных федеральных и региональных налогов и др. В условиях бюджетного кризиса эти деньги поступают нерегулярно, и местным властям приходится пользоваться заемными средствами.
Законопроект, по сути, преследует одну цель — увеличить долю собственных доходов местных бюджетов до 70% и таким образом сделать их более независимыми. Как прямо заявляют авторы законопроекта, "необходимо уменьшить долю денег, в которых 'копается' субъект федерации, забирая себе побольше наверх, а потом перераспределяя". Механизмы для этого предложены более чем смелые.
Центру с мест мало спишут
Законопроект предлагает установить перечень 16 местных налоговых и неналоговых источников, формирующих доходы местных бюджетов, а именно: налог на землю; налог на имущество физических лиц; налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения; налог на воду, забираемую из водохозяйственных систем; налог с владельцев транспортных средств; налог на содержание муниципальной инфраструктуры; налог с розничных продаж; местные лицензионные и регистрационные сборы; сбор за право производства и торговли вино-водочными изделиями и подакцизными товарами; налог на рекламу; гостиничный сбор; курортный сбор; доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, а также доходы от сдачи в аренду этого имущества; доходы от проведения денежно-вещевых лотерей; штрафы, налагаемые органами местного самоуправления за административные нарушения, и, наконец, государственная пошлина за нотариальные услуги. Сейчас подобный список тоже существует — в законе "Об основах налоговой системы". Но в отличие от действующего, новый перечень гораздо обширнее и к тому же завершается весьма загадочной фразой: "...Другие платежи в соответствии с законами Российской Федерации".
Помимо собственных доходных источников местные бюджеты предусмотрено наделить и еще двумя, законодательно закрепив минимальные размеры отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов. Так, в местные бюджеты предлагается направлять: не менее 50% налога с имущества юридических лиц; 100% платежей за пользование недрами и природными ресурсами; часть (законом не определена) доходов от приватизации государственного имущества; не менее 50% подоходного налога с физических лиц — предпринимателей по каждому муниципальному образованию; не менее 50% подоходного налога с физических лиц по каждому муниципальному образованию; не менее 5% налога на прибыль; не менее 10% налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением отпускаемых из Госфонда драгоценных металлов и драгоценных камней); не менее 5% акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия; не менее 10% акцизов на остальные виды подакцизных товаров (кроме акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили и импортные подакцизные товары).
Процентная доля каждого налога, кроме подоходного, устанавливается от всей суммы этого налога, собранного на территории данного субъекта федерации. Последним дано право дифференцировать эти доли по своим муниципальным образованиям таким образом, чтобы в каждом общий уровень собственных доходов составлял не менее 70%.
(Кстати, в 1995 году Дума уже приняла аналогичный закон, в котором предлагалась еще более рискованная схема — закреплять доли не за субъектами федерации, а прямо за муниципальными образованиями. Региональным властям подобное уменьшение распорядительных полномочий, разумеется, не понравилось, и закон тогда был провален в Совете федерации.)
Не менее интересны и полномочия, закрепляемые законопроектом за органами местного самоуправления. Им предлагается разрешить то, что изо всех сил стараются запретить федеральные власти в проекте Налогового кодекса. А именно: устанавливать и отменять местные налоги и сборы; предоставлять льготы по их уплате; изменять механизм взимания местных налогов; вводить местную надбавку к одному из федеральных налогов (за исключением НДС) в размере не более 10% его ставки; устанавливать льготы по федеральным и региональным налогам в пределах доли, причитающейся местным бюджетам.
Идею введения местных надбавок думские оппоненты закона охарактеризовали как "полную вакханалию". С ними трудно не согласиться.
В законопроекте также предусматривается, что органы местного самоуправления имеют право на образование целевых внебюджетных фондов и даже валютного фонда.
Отдельная глава подробно регламентирует отношения местных органов власти с банками и финансово-кредитными учреждениями. Например, эти органы наделяются правом "создавать финансово-кредитные организации (муниципальные банки, финансовые компании, инвестиционные фонды)" и, что еще более интересно, с использованием бюджетных средств "участвовать на долевых началах в учреждениях банков, осуществляющих кассовое обслуживание местных бюджетов, инвестиционных фондов, страховых компаний".
Правда, все это возможно лишь "при условии обеспечения финансирования минимального бюджета, включая защищенные статьи". Понятие "минимальный бюджет" надо признать новаторским во всех отношениях — при последующих чтениях оно, скорее всего, исчезнет из текста законопроекта.
Субъектная точка зрения
Бюджетно-финансовый комитет Думы категорически высказался против рассмотрения законопроекта до принятия готовящихся Бюджетного и Налогового кодексов. Более того, он поставил под сомнение саму необходимость принятия закона, пояснив, что его главы могут войти в эти два документа. Что же касается собственно текста проекта, то эксперты комитета представили целый перечень замечаний. Одно из важнейших состоит в том, что в законопроекте отсутствует перечень расходов местных бюджетов. Оппоненты проекта задались резонным вопросом: как можно увеличивать доходы, не расписав предварительно расходы?
Правительство, в свою очередь, не согласилось с перечнем местных налогов и призвало разработчиков согласовать проект с проектом Налогового кодекса (он включает закрытый список таких налогов). Кроме того, оно усомнилось в обоснованности расчетов долей федеральных и региональных налогов, закрепляемых за местными бюджетами.
Подозрительно отнеслось правительство и к перечню прав, предоставляемых органам местного самоуправления во взаимоотношениях с банками и финансово-кредитными организациями. По мнению представителей Минфина, они "создают возможность отвлечения средств местных бюджетов на цели, непосредственно не связанные с социально-экономической поддержкой населения, а также злоупотреблений с использованием бюджетных средств".
Правовое управление Думы нашло в законопроекте еще один изъян — предложение создавать в бюджетах субъектов федерации фонды финансовой поддержки муниципальных образований. Это, по мнению правового управления, нарушает законодательно закрепленный принцип самостоятельности бюджетов и, что уже более серьезно, противоречит Конституции.
Таким образом, хотя в первом чтении законопроект был принят подавляющим большинством голосов, его судьба остается под большим вопросом. Но даже если его примет Дума, он, вероятнее всего, столкнется с категорическим неприятием Совета федерации. Главы регионов и республик, заседающие там, явно не придут в восторг от идеи расширить финансовую самостоятельность местных властей. А пока суть да дело, Федеральное собрание, глядишь, начнет обсуждать проекты Бюджетного и Налогового кодексов. Тогда закон "О финансовых основах местного самоуправления" действительно никому уже не будет нужен. Правда, учитывая темпы работы над названными документами, можно предположить, что это произойдет нескоро.
Без аннексий, но с контрибуцией
Государственная дума приняла во втором чтении законопроект "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации 'О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства". Он предусматривает, что граждане, имевшие земельные участки до начала земельной реформы 1991 года, могут получить их в собственность бесплатно, даже если их площадь превышает установленные нормы бесплатной приватизации земли.
Речь здесь идет главным образом о людях, которым во времена советской власти колхоз или совхоз выделил в собственность участок земли. В среднем величина таких участков составляет 30-50 соток.
Названный закон, в который предполагается сейчас внести изменения, был принят Верховным советом еще в декабре 1992 года. Он предусматривает, что "граждане, имеющие... земельные участки, размеры которых превышают предельные нормы, во всех случаях сохраняют право пожизненного наследуемого владения или пользования частью земельного участка, превышающей установленные предельные нормы". При этом им предоставляется право "приобретать данную часть земельного участка в собственность по договорной цене у местного Совета народных депутатов".
Эта норма, по словам одного из авторов нового законопроекта члена комитета Госдумы по аграрным вопросам Владимира Плотникова, "позволяла органам местного самоуправления насильно навязывать аренду по произвольно установленным размерам арендной платы".
Кроме того, "предельные нормы" бесплатной передачи земли в собственность, о которых говорится в законе, устанавливаются на местном уровне и тоже произвольно. Если в провинции они достаточно велики (например, в Ростове-на-Дону — 1 га, в Рязанской и Смоленской областях — 2 га, в Оренбургской области — 5 га), то в густонаселенных пригородных районах — всего 0,1-0,15 га (10-15 соток). Понятно, что основные проблемы при получении участка в собственность возникают именно там. В результате примерно у 1 млн семей (2% собственников) земельные участки превышают эти нормы на 0,02-0,10 га.
Теперь те из них, кто арендовал свой же собственный клочок земли (таких примерно 2/3) смогут наконец получить его в собственность. Законопроект устанавливает, что "гражданин, заключивший после 24 декабря 1993 года (дата исключения президентским указом из законодательства понятия права пожизненного наследуемого владения землей. — Ъ) при перерегистрации прав на землю по инициативе органов местного самоуправления договор аренды на часть земельного участка сверх установленных норм предоставления земельных участков, имеет право на досрочное расторжение в установленном порядке такого договора и на получение данной части земельного участка в собственность".
Меньше повезет тем, кто успел выкупить принадлежащую ему землю в частную собственность (таких около 1/3). Никакой компенсации им законопроект не предусматривает.
Цена аграрного отчуждения
Однако аграрии, представлявшие законопроект, изменили бы себе, если бы, подтвердив право на землю, оставили его неограниченным. Надо напомнить, что помимо этого, принятого во втором чтении законопроекта в Думе находится еще один с таким же названием, который был внесен правительством и отклонен в первом же чтении.
Главное различие правительственного и думского вариантов состоит в том, что последний ограничивает право собственника распоряжаться бесплатно переданным ему сверх нормы участком. В случае продажи этой земли владелец должен будет отдать вырученную сумму в местный бюджет. Законопроектом установлено, что "в случаях отчуждения земельного участка другому лицу, за исключением перехода прав собственности на земельный участок по наследству, с прежнего собственника земельного участка орган местного самоуправления взимает в местный бюджет по нормативной цене стоимость той части земельного участка, которая передавалась в частную собственность бесплатно сверх установленных норм предоставления земельных участков."
Аграриям, таким образом, удалось убить двух зайцев — и право земельной собственности предоставить, и полностью им воспользоваться запретить. Как объяснил перед голосованием в первом чтении Плотников, правительственный законопроект "каких-либо ограничений не устанавливает: получил сегодня сверхнормативную площадь у государства бесплатно, а завтра можешь ее продать по рыночной цене. Тем более что эти сверхнормативные сотки оказались в густонаселенных пригородных районах, где имеется спрос на землю и ее рыночная цена достигает 20 млн рублей за сотку".
Перед голосованием авторы законопроекта сообщили, что из 36 субъектов федерации, приславших свои заключения, против поправок высказались только два — Новгородская областная дума и Законодательное собрание Омской области. Причина: новый законопроект противоречит указу президента от 24 декабря 1993 года, согласно которому ликвидируется само понятие "предоставление земли в пожизненно наследуемое владение".
Думу это не остановило и вряд ли остановит в дальнейшем. Почти нет сомнений, что не позднее конца марта она законопроект примет.
Однако, что важнее, точно такое же заключение на законопроект прислал в Думу Борис Ельцин. Поэтому, надо полагать, если закон будет принят Советом федерации, президент наложит на него вето и он вернется назад в парламент.
Предсказать реакцию Совета федерации сложно. С одной стороны, местные органы власти за счет аренды и выкупа сверхнормативных участков активно пополняли и пополняют свои бюджеты. Кроме того, указ президента дает им возможность распоряжаться частными невыкупленными и неарендуемыми участками. С другой — в подавляющем большинстве регионов население полностью сохранило в собственности принадлежащие ему земельные участки. Так что, учитывая пропорциональность представительства в верхней палате от каждого региона, шансы на то, что сенаторы преодолеют вето президента, достаточно высоки.
ВЛАДИМИР СТУПИН