Спокойствие уполномоченных банков за свою судьбу после январского и февральского решений правительственной комиссии по кредитно-денежной политике было взорвано намерением двух первых вице-премьеров отказаться от их услуг. Чубайс и Немцов решили перевести обслуживание бюджета в систему федерального казначейства. Уполномоченность, бывшая до последнего времени одной из опор банковской системы страны, ликвидируется.
Правительство уничтожает институт, который появился практически одновременно с коммерческими банками, был одним из столпов банковской системы и пропускал до 90% бюджета. Государство, бывшее крупнейшим клиентом уполномоченных банков, намерено теперь от них отказаться.
В гайдаровском Институте экономических проблем переходного периода (ИЭППП) подготовлены проекты двух указов, которые должны обеспечить правовую основу ликвидации уполномоченности. "Я категорический противник избирательного подхода при работе с бюджетными ресурсами. Необходимо проводить тендеры не среди уполномоченных банков, а среди всех, кто мог бы принять участие в конкретной правительственной программе", — заявил Егор Гайдар в интервью Ъ. То, что Гайдар считает систему уполномоченности вредной, не новость — перевести исполнение бюджета в казначейство он хотел еще в 1992 году, когда был и. о. российского премьера. Но сейчас гайдаровский проект востребован.
Его активными проводниками и соразработчиками выступают Анатолий Чубайс и Борис Немцов. Более того, усилиями Чубайса положение о переводе бюджетных средств на счета казначейства было включено Ельциным в послание Федеральному собранию, а значит, должно теперь быть реализовано.
Проектов указов два — "О дополнительных мерах по совершенствованию бюджетных платежно-расчетных отношений" и "О переходе на казначейское исполнение государственного бюджета".
Изначально планировалось подготовить один документ. Однако в процессе работы эксперты ИЭППП выяснили, что правовые основы упразднения системы уполномоченных банков и введения системы федерального казначейства рознятся. Поэтому два вопроса решили развести по двум указам.
Президентские указы должны перевести бюджетные счета в казначейство и упразднить институт уполномоченности, оставив за коммерческими банками право на проведение операций со средствами государственного бюджета и внебюджетных фондов "исключительно на конкурсной и платной основе". Прежде перечень уполномоченных банков и банков — агентов правительства утверждался решением правительственной комиссии по кредитно-денежной политике. Банк получал или подтверждал право вхождения в одну из трех групп уполномоченных не через конкурс, а приводя собственные показатели в соответствие с заранее оговоренными критериями, главным из которых был размер собственного капитала. Теперь автоматически никто никуда зачисляться не будет.
Итак, у государства должна быть своя финансово-распределительная система, у частного сектора — своя. И если в частном секторе платежи по сделкам проводят коммерческие банки, то в госсекторе они этим заниматься не должны. Чего хотят добиться инициаторы и авторы проекта, понятно. Не совсем понятно, зачем им это надо и можно ли этого добиться в принципе. Почему Чубайс с Немцовым так решительно хотят забрать у коммерческих банков бюджетные деньги? Исполним ли перевод бюджета в казначейство технически? Зачем нужно уничтожение уполномоченных банков как класса? И, наконец, как обойдутся банки без бюджетных денег?
За казну ответишь
Для перевода бюджетных денег из банков в казначейство у Чубайса с Немцовым есть резоны как внешние, так и внутренние.
На ликвидации или по крайней мере радикальном сокращении бюджетных потоков, проходящих через коммерческие банки, давно настаивал Международный валютный фонд, который видел в системе уполномоченности тормоз для развития банковской системы в России. По мнению МВФ, такой крупный клиент, как государство, освобождает банки от конкурентной борьбы и, соответственно, от совершенствования методов работы. Кроме того, в МВФ считают, что коммерческие банки в силу существования коммерческих рисков ставят под угрозу сохранность бюджетных средств.
Если первая претензия совершенно справедлива, то вторая небезусловна. Мировой опыт показывает, что сохранность госсредств достижима не только в федеральном казначействе. Государственный контроль и госсобственность не тождественны. Например, во Франции бюджет исполняется в значительной степени через коммерческие банки, в которых, однако, работают специальные государственные казначеи, призванные контролировать операции с бюджетными средствами.
Тем не менее Чубайс с Немцовым решили остановить свой выбор именно на казначействе. Это выбор, продиктованный отечественной спецификой: практика показывает, что в российских условиях необходимо стремиться к единообразию организационных форм — любое многообразие вызывает паралич всей системы.
Для того чтобы забрать бюджетные деньги у банков, у вице-премьеров есть и другой повод — поверхностного характера. Они должны демонстрировать реализацию провозглашенного президентом курса на борьбу с коррупцией. Банки, работающие с бюджетными средствами, слишком часто обвиняют в задержках и потерях госсредств. Возвращая все деньги в надежные государственные руки, правительство показывает гражданам, что не позволит больше расхищать зарплату шахтеров и пенсии ветеранов.
Идет казна богатая
Итак, решение о переводе всех бюджетных средств в систему федерального казначейства подготовлено. Но готово ли к этому само федеральное казначейство?
Руководство казначейства изо всех сил доказывает, что нет. Что для реформы нет ни людских, ни финансовых ресурсов. В принципе согласен с ним и председатель комитета по бюджету и банковской деятельности Совета федерации, губернатор Самарской области Константин Титов, сказавший Ъ: "Во-первых, отделения федерального казначейства работают не во всех регионах: в Самаре, например, работает, а еще в 8-9 регионах — нет. Во-вторых, бюджетные средства распределяются по корсчетам Центробанка, и реальные деньги регионы получают неравномерно. А коммерческие банки обеспечивают равномерность".
Действительно, создание взамен коммерческих банков сети отделений казначейства, охватывающей каждый поселковый совет и воинскую часть, требует огромных денег. Деньги нужны на оборудование, организацию информационных каналов и высокую оплату труда квалифицированных специалистов. Но на все это вполне реально получить кредит какой-либо международной финансовой организации — МБРР или ЕБРР. Получив деньги, казначейство могло бы переманить к себе специалистов из системы коммерческих банков. Естественно предположить, что, будучи сторонником усиления госаппарата, Анатолий Чубайс только приветствовал бы массовое перетекание квалифицированных кадров из коммерческих структур в государственные. Для него это могло бы стать дополнительным мотивом реформы.
Не финансовые и не кадровые проблемы тормозят перевод, считают его инициаторы. В системе уполномоченных банков заинтересована бюрократия, прежде всего власти в регионах, у которых установились настолько тесные контакты с местными банкирами, что они понимают нежелание банков расставаться с бесплатными ресурсами. Такое взаимопонимание, разумеется, не способствовало активному созданию работоспособных местных органов казначейства.
Так было до недавнего времени, но давления первых вице-премьеров казначейство, похоже, не выдержит. Уже появилось письмо его руководителя Александра Смирнова новому министру финансов: "То, что раньше казалось серьезными препятствиями и трудноразрешимыми проблемами, теперь таковыми не является", — пишет Смирнов.
"Сейчас отделения федерального казначейства созданы в 83 из 89 субъектов федерации, — рассказал Ъ Алексей Улюкаев, заместитель директора ИЭППП и один из разработчиков проектов указов. — Поэтому вполне можно говорить, что составление основного костяка системы в целом завершено. Отделения в целом оснащены необходимыми ресурсами для эффективного ведения расчетов".
Не бюджетом единым
Однако, даже если бюджет будет успешно обслуживать казначейство, это, по мнению многих, не означает, что институт уполномоченных банков следует уничтожить вовсе. Ведь Гайдар предлагает не только отказаться от его услуг по работе с бюджетными счетами, но ликвидировать уполномоченность как таковую и всякий раз, когда государству потребуются финансовые помощники, начинать процедуру отбора соответствующих банков заново.
Предположим, государству нужны средства для сезонных сельхозработ, авансирования золотодобычи или под какие-нибудь другие проекты. По замыслу авторов проектов, в таком случае объявляется открытый конкурс, участвовать в котором может любой банк. По сведениям Ъ, против такой практики восстал Минфин, которому придется всякий раз заново проверять по нескольку десятков кандидатов. "Не проще ли иметь под рукой двадцать-тридцать проверенных уполномоченных банков?" — спрашивают минфиновцы. "Не проще", — считают в гайдаровском институте, не уставая повторять, что институт уполномоченности недопустим как таковой и целесообразен только свободный конкурс.
Несложно догадаться, что стремление экспертов ИЭППП как можно быстрее сделать институт уполномоченности достоянием истории не нашло поддержки ни в Белом доме, ни в Министерстве финансов, ни в ЦБ. В департаменте макроэкономической политики и банковской деятельности Минфина Ъ прямо заявили, что не собираются "сдавать в архив проделанную работу по отбору уполномоченных банков".
Не отказываться полностью от услуг уполномоченных банков призывает и Денис Киселев, начальник ОПЕРУ-2 — управления ЦБ, которое обслуживает самые крупные (и "наиболее уполномоченные") банки. Он, в частности, сказал Ъ: "Даже если мы переведем все обслуживание бюджета в регионах на счета федерального казначейства, все равно останутся такие чисто банковские операции, которые казначейство выполнять не в состоянии". Прежде всего имеются в виду операции с аккредитивами, по которым предоставляются товарные кредиты для финансирования тех же конкурсных поставок продовольствия в армию, сельскохозяйственной техники и т. д.
Еще резче на инициативу Гайдара отозвались в Белом доме. Источник, близкий к правительственной комиссии по кредитно-денежной политике (которую после ухода из правительства Потанина возглавил Яков Уринсон), назвал гайдаровскую задумку "маниловщиной". "Уполномоченные банки появились не от хорошей жизни, — считает источник, — и невозможно в одночасье от них избавиться".
Обер-уполномоченные
Однако основная проблема даже не в том, как обойдется государство без института уполномоченных банков, а в том, какое влияние его ликвидация окажет на состояние банковской системы. До настоящего времени развивавшаяся при активном участии бюджетных денег, она оказалась от них в зависимости — может быть, слишком глубокой. Изменение ситуации на первый взгляд грозит резким ухудшением состояния многих банков, банкротствами и нестабильностью.
Однако разработчики президентских указов придерживаются другой точки зрения. "Банки понимают степень бюджетного кризиса. Они осознают, что правительство пойдет достаточно далеко по пути ужесточения бюджетной политики, — считает Алексей Улюкаев. — В этой ситуации прогнозировать высокую эффективность работы с бюджетными средствами для них становится сложнее — уменьшается объем платежно-расчетных операций и т. д."
Корреспонденты Ъ связались с представителями уполномоченных банков и банков — агентов правительства России. Они отказались от официальных заявлений по поводу возможной отмены института уполномоченности. Однако банкиры внимательно наблюдают за работой гайдаровских экспертов. Правда, как стало известно Ъ, особого беспокойства не испытывают. "Заявления о переводе бюджетных счетов на обслуживание в казначейство делались неоднократно, — поделился с Ъ своими соображениями один крупный банкир. — А что изменилось на деле? К тому же сроки: уже сейчас вопрос откладывается на год. А что будет через год, никто сказать не может. Мы вот тоже в начале года думали, что Потанин в правительстве — надолго..."
Сам Владимир Потанин — уже в качестве главы ОНЭКСИМбанка — дал любопытный комментарий: "Для ОНЭКСИМбанка ликвидация института уполномоченных банков выгодна, поскольку мы более конкурентоспособны. Установление уполномоченности на самом деле является ограничением конкуренции, и в этой системе мы не можем проявить полностью свои конкурентные преимущества". По словам Потанина, всем спрашивающим его мнение по этому поводу высокопоставленным сотрудникам правительства он отвечает: "Мы — за! А вы не боитесь, что мы выиграем 90% всех конкурсов?"
Такого поворота событий с равным основанием следует бояться как правительству, так и самому Потанину. ОНЭКСИМбанк действительно может честно выиграть если не 90%, то по крайней мере половину всех тендеров. И в этом случае политический эффект реформы будет загублен: у оппозиции появится возможность сказать, что Чубайс вновь продал полстраны — только на этот раз не всей компрадорской буржуазии, а одному ОНЭКСИМбанку. Но и банк, выигравший больше конкурсов, чем он может переварить, окажется на грани банкротства. Нечто подобное уже имело место в связи с залоговыми аукционами.
От слов к деньгам
Многие банкиры считают, что полностью отказываться от института уполномоченности невыгодно и по бюрократическим соображениям: это прибавит работы прежде всего бывшей потанинской, а ныне уринсоновской комиссии. Причем настолько, что она просто перестанет справляться с возложенными на нее функциями. "Правительственная комиссия по кредитно-денежной политике — весьма представительный орган, и туда входят сановники самого высокого уровня. Трудно предположить, что она будет всякий раз вникать в детали нового проекта по очередной правительственной программе, — объяснил Ъ еще один крупный банкир. — Поскольку никто не собирается создавать специального управления по конкурсному отбору банков, вряд ли этим будут заниматься сами члены комиссии. А поверхностный подход к предоставлению права работы по выгодным государственным программам лишь усилит желание чиновников порадеть за 'свои' банки".
Но главное все же в другом. Эксперты банков обращают внимание на то, что в проектах указов речь идет только о финансовых потоках, которые распределяются по бюджетным счетам после поступления в Минфин налогов и пошлин. Для важнейших уполномоченных на данный момент банков это, может быть, и чувствительный удар, но удар, который не посылает ни в нокаут, ни в нокдаун. Из существующих проектов документов не следует, что государство намерено лишить уполномоченные банки и права обслуживать государственные учреждения, такие, например, как Госналогслужба или ГТК. А ведь уплаченные налоговые и таможенные платежи прежде всего попадают на счет соответствующего ведомства, а затем уже поступают в Минфин. Если бы правительство поставило своей целью тотальный перевод обслуживания и ведомств на казначейскую основу, то это, как заявил один из высокопоставленных сотрудников Минэкономики, "действительно нанесло бы мощнейший удар по банкам, последствия которого мы бы ощутили немедленно, а банки ощущали бы на протяжении ряда последующих лет". Однако, как утверждает собеседник Ъ, "подобное невозможно технически ни сейчас, ни через год".
Впрочем, проект Чубайса — Немцова тоже не будет осуществлен сейчас, и не факт, что будет осуществлен через год.
Опытные аппаратчики готовящиеся указы рассматривают как декларативные: существует послание президента, в котором говорится о необходимости перехода на систему казначейского обслуживания бюджета, следовательно, должны быть и указы, в которых это юридически закреплено. Но переходить от слов (президента) к делу поручается именно аппаратчикам.
ДЕНИС ЧЕРКАСОВ,
ЯРОСЛАВ СКВОРЦОВ