Вице-премьер Алексей Кудрин во вторник, 5 апреля, заявил о необходимости «законодательного закрепления» принципов наполнения суверенных фондов. Напомним, нормы Бюджетного кодекса, описывающие правила наполнения Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, существуют, но с 2009 года заморожены, а в 2011 году предполагается наполнять Резервный фонд по еще не утвержденной временной схеме. Скорее всего, выступление министра финансов анонсирует внутриправительственную дискуссию по новой схеме наполнения суверенных фондов и, возможно, Пенсионного фонда.
Выступление вице-премьера Алексея Кудрина открывало начавшуюся научную конференцию Высшей школы экономики, проводимую совместно с МВФ и Всемирным банком. В своем выступлении министр финансов впервые заявил о необходимости законодательного закрепления принципов наполнения суверенных фондов из нефтегазовых доходов РФ уже в 2011–2012 годах. «Для нашей страны надо создавать законодательный механизм регулирования использования доходов от нефти. Для нашей страны это обязательно. Если мы в этом году все-таки выйдем на этот новый элемент закона, восстановим это правило, то мы создадим базовый элемент для дальнейшего снижения нашей зависимости он нефти»,— цитирует «РИА Новости» выступление господина Кудрина.
Напомним, вопрос о суверенных фондах на 2011 год в правительстве ранее считался решенным. После того как в 2009 году Госдума по просьбе правительства приостановила до 2013 года действие ряда положений Бюджетного кодекса, описывающих правила перечисления нефтегазовых доходов бюджета (при цене отсечения выше $27 за баррель) в суверенные фонды, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ), все перечисления ФТС от экспортных пошлин на нефть и ФНС — от НДПИ на нефть и газ напрямую перечисляются в доходы бюджета. Это позволяло Белому дому в 2009–2010 годах после решения о расходовании Резервного фонда на покрытие дефицита бюджета не тратить средства на трансакции с фондами.
Впрочем, в январе 2011 года премьер-министр Владимир Путин официально подтвердил, что рост цен на нефть выше уровня $100 за баррель возвращает Белый дом к идее наполнения Резервного фонда — на начало года он составлял 0,7 трлн руб., к началу 2012 года его ориентировочный размер составит 1,4 трлн руб. При этом пока никаких признаков восстановления норм Бюджетного кодекса о нефтегазовом трансферте, ограничении ненефтяного дефицита бюджета и пополнении Резервного фонда и ФНБ в правительстве так и не появилось. Вместо этого премьер-министр и вице-премьер на нескольких совещаниях в правительстве в январе—марте 2011 года упоминали вскользь достаточно необычную идею — наполнение Резервного фонда из средств заимствований Минфина через ОФЗ на внутреннем рынке. Напомним, программа внутренних заимствований на 2011 год превышает 1 трлн руб. (с учетом рублевых внешних заимствований — в январе РФ разместила в Лондоне дебютный транш рублевых еврооблигаций, по законодательству РФ являющихся внутренним, а не внешним долгом), эти средства направляются Минфином на покрытие текущего дефицита бюджета.
Юридических механизмов, позволяющих Минфину наполнять Резервный фонд из средств от размещения ОФЗ, в Бюджетном кодексе нет, в действующем законе о бюджете такие операции не предусмотрены — для наполнения Резервного фонда Минфину так или иначе придется вносить правки в законы, либо отменяя «мораторий» на стандартные нормы 2006–2008 годов о Резервном фонде и ФНБ, либо внося в закон временные или постоянные нормы о наполнении Резервного фонда из средств от размещения внутреннего или внешнего долга. Отметим, первый вариант, о котором, очевидно, и говорил господин Кудрин, предпочтительнее: доходность размещения средств суверенных фондов и стоимость обслуживания внутреннего госдолга сравнимы.
Впрочем, скорее всего, юридическое решение проблемы увеличения Резервного фонда в 2011 году на 0,7 трлн руб. будет сложнее: Минфину уже в ближайшие недели придется «вписывать» это решение в конструкцию изменений в текущие бюджетные проектировки. Крупнейшим источником дефицита бюджета на 2011 год являются трансферты дефицитному Пенсионному фонду (ПФР), и в случае изменений ключевой временной конструкции бюджета-2011, прямого перечисления средств от нефтегазового экспорта в бюджет, вопрос о том, как в бюджете будет оформлено текущее финансирование ПФР, будет одним из важнейших. Напомним также, что сама конструкция суверенных фондов предполагала в первую очередь решение проблем пенсионной системы — ФНБ, который сейчас де-факто заморожен, создавался как раз для ее нужд.
К тому же в связи с требованием президента Дмитрия Медведева создать в ближайшие недели график приватизации крупных госкомпаний на 2011–2013 годы также актуален будет вопрос о том, куда следует направить средства от приватизации — пока по умолчанию они являются текущими доходами федерального бюджета, тогда как РСПП и «Деловой Россией» уже выдвигалась идея финансировать из этих средств текущий или долгосрочный дефицит ПФР. Наконец, уже существующее поручение президента снизить ставки социальных платежей (в том числе в ПФР) с 34% до уровней, близких к уровням 2010 года (26%), вряд ли полностью решается повышением базы для уплаты социальных платежей. Алексей Кудрин заявил, что частично эту проблему можно решить расширением базы для уплаты соцплатежей до 1 млн руб. годовой зарплаты. Однако действующее законодательство предполагает при росте физических платежей в ПФР соответствующий рост пенсионных прав тех, за кого эти платежи перечисляются — обсуждение того, что делать с ФНБ и Резервным фондом, без обсуждения проблем пенсионной системы будет неполноценным.
Очевидно, что увязывать ответы на все эти вопросы в новую конструкцию суверенных фондов имеет смысл до июля-августа 2011 года — до составления бюджета на 2012–2014 годы. Хотя формально влияния на бюджет-2011 решения по нему оказывают мало, создавать новую временную конструкцию для Минфина опасно, поскольку в следующий раз решение этих вопросов придется на начало 2012 года — как раз на момент пика кампании по выбору президента России.