Власть-невидимка

Термин "электронное правительство", изначально подразумевавший лишь перевод госуслуг в интернет, постепенно приобрел идейную нагрузку — государство выстраивает новую систему общения с населением, становится прозрачным и даже невидимым. То, что это возможно, первой доказала Эстония. Как работает власть-невидимка у соседей и почему не работает у нас, хотя на создание российского "электронного правительства" затрачены уже десятки миллиардов рублей, выяснял "Огонек"

Мария Кугель, Рига — Таллин

Последний писк электронной моды в Эстонии — с августа этого года место в очереди на эстонско-российской границе можно будет заказать в интернете за 1 евро. Эстонская интернет-революция, таким образом, выплеснулась за рамки одной отдельной взятой страны: услуги единой эстонской информсистемы теперь начнут получать и россияне. Пользоваться этой системой пропуска можно будет на всех трех пунктах пересечения — в Нарве, Койдула и Лухамаа, и, разумеется, всем, кто ее пересекает, независимо от гражданства.

Подобные нововведения в Эстонии давно поставлены на конвейер — они уже изменили жизнь и продолжают менять ее в самых неожиданных измерениях, от выборов до получения разрешений на рыбную ловлю. Оставаясь зачастую невидимым и лишний раз не докучая, государство, которое продвинутые пользователи все чаще называют "Э-стонией", остается в постоянном контакте со своими гражданами, а граждане — с государством.

Бесконтактная действительность

Чтобы объяснить мне, как это жить — в стране с виртуальным правительством, Елена, владелица небольшой туристической фирмы, с которой мы познакомились в автобусе Рига — Таллин, пригласила меня на виртуальную экскурсию, так сказать, на личном примере.

Начала с объяснений, как идентифицироваться в системе. Для этого можно вставить свою ID-карту ("электронное удостоверение личности") в специальное считывающее устройство, присоединяемое к компьютеру. Другие варианты — через интернет-банк или по сотовому телефону. Считыватели за 10 евро продаются в магазинах компьютерной техники, но они не очень популярны.

Однако в автобусе есть Wi-Fi, а у Елены — ноутбук. Она входит на государственный портал Eesti.ee с помощью сотового телефона. Для этого вводит в соответствующую графу номер своего телефона и получает СМС с четырехзначным кодом. Личный идентификационный номер прикрепляется только к одному номеру сотового с постоянным подключением. Елена подтверждает получение кода, и теперь система запрашивает у нее пин-код ID-карты.

Wi-Fi в Эстонии есть везде — в гостиницах, кафе, на бензоколонках. По заверениям эстонского телекома, территория страны, не покрытая беспроводным интернетом, составляет не более 2 процентов.

Войдя на портал, Елена выбирает раздел "Гражданин" и загружает список регистров, содержащих информацию о ней. Я узнаю, что у нее есть водительские права и автомобиль под номером таким-то, что на нее не заведено уголовных дел и нет судимостей, знакомлюсь с перечнем ее вкладов и имущества. У Елены есть дача под Пярну, квартира в Таллине и гараж. Портал подключен к геоинфосистеме — и Елена показывает мне карту дачного участка, который она получила в наследство от умершего в прошлом году отца.

Запрашиваем список всех идентификационных документов Елены: на мониторе ее личный код, номер ID-карты, данные паспорта, фото и образец подписи. Елена имеет доступ также к данным ее сына-школьника, пока ему не исполнится 16 лет.

Не слишком ли многим людям дает такая система доступ к личной информации о ней? В ответ Елена показывает мне еще одну услугу: показать, кто запрашивал о ней информацию. Выясняется, что за прошлый год ею несколько раз интересовалась нотариус, оформлявшая завещание. Есть только личный код, но в том, что это женщина, Елена уверена — он начинается с цифры три (четверкой обозначаются мужчины). При желании, уточняет моя попутчица, можно позвонить начальнику и спросить, имела ли дама под номером таким-то полномочия просматривать это досье.

Здесь же, на портале, Елена при мне обновляет европейскую карту страхования здоровья. Она необходима, так как бизнес Елены связан с Евросоюзом.

Затем Елена заходит на портал eKool, чтобы удостовериться, что ее отпрыск не запустил учебу в ее отсутствие. Портал объединяет функции дневника и классного журнала, там можно узнать, что задано на дом, просмотреть оценки, а также пообщаться с учителем. Елене нравится общаться с учительницей сына лично, но каждый раз не находишься, тут и выручает система eKool, которую абонируют все школы Эстонии. У нее частный разработчик и оператор, который с недавних пор экспортирует эту услугу еще и в несколько европейских стран.

Тем временем пожилая мама Елены записывается к врачу, тоже, разумеется, в интернете. Тот встречает ее, повернувшись к монитору компьютера. История болезни с анализами и рентгеновскими снимками и данные о медицинском страховании уже давно перекочевали в электронный Регистр здравоохранения. Поэтому, скажем, аптекарю достаточно поднести ID-карту старушки к считывателю, и все рецепты появятся на мониторе.

Счета и простые договоры Елена отправляет заказчикам электронным файлом. Доверие к электронному документу в стране так велико, что эти послания акцептуют даже без е-подписи.

В интернете же Елена заполняет и личную налоговую декларацию, как и 92 процента физлиц в стране. Это удобно, потому что налоговая система проста и имеет мало исключений — часто достаточно лишь подтвердить цифры, появляющиеся в электронном бланке автоматически (так же, кстати, учитываются и освобождаемые от налогов выплаты вроде взноса за автошколу и процентов по кредиту за жилье). А вот по налогам фирмы Елена предпочитает отчитываться лично в департаменте, заполняя бумажные бланки: "Я с чиновницами общаюсь эмоционально! — смеется она.— С кем же еще обсудить правительство?"

Муж Елены, кстати, получает разрешение на рыбную ловлю с помощью СМС. Дочь покупает ID-билет на общественный транспорт по сотовому (потом остается только поднести ID-карту к автобусному считывателю). А вот сама Елена предпочитает дырявить привычные бумажные талончики в механическом компостере. Говорит, что иногда устает от высоких технологий.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Ну, и последний штрих: в марте этого года на выборах в эстонский парламент, рийгикогу, Елена впервые голосовала через интернет — не выходя из дома, вставив идентификационную карту в считыватель. Процедура оказалась простой и даже привычной — "напоминает авторизацию в интернет-банке и занимает не более 10 минут", поясняет она.

Страна как офис

Успех информационного общества в Эстонии профессионалы объясняют сочетанием трех факторов — эффекта "чистого листа", рыночной экономики и внедрения новых технологий. Так, во всяком случае, считает руководитель проекта "Х-путь" (X-Tee) Эстонского государственного центра информатики Ахто Калья. Это мнение авторитетное: ЭГЦИ — программист и системный администратор "Э-стонии", а "Х-путь" — ее хребет.

Майт Хейдельберг, советник Министерства экономики и коммуникаций, которому подчиняется ЭГЦИ, называет, впрочем, еще один важный стимул: политическую волю руководителей, решивших построить прозрачную систему госуправления. "Сегодня быть коррупционером в Эстонии — дело непростое",— утверждает советник.

— Перестройка совпала с революцией в ИТ,— напоминает "Огоньку" Ахто Калья.— Когда большие вычислительные центры с "машинами единой серии" отслужили свое и возник интернет, в Эстонии создали Госсовет по информатике, а в 1990-м учредили фонд, на средства которого госучреждения покупали лицензионный западный софт взамен "черных" копий. Ну, а от СССР мы получили 10 тысяч специалистов по ИТ с отличной теоретической подготовкой.

Первым эстонским ИТ-прорывом стала замена рубля на крону в 1992-м. Под монетарную реформу была создана электронная база данных лиц, получивших право менять деньги, то есть первый регистр населения. Через год при Министерстве транспорта и коммуникаций был создан Департамент государственных информационных систем (ДГИС).

В 1996-м (на 10 лет раньше РФ.— "О") был принят первый Закон о защите персональных данных. Сегодня, по мнению Ахто Калья, законов, регулирующих деятельность ИТ, уже слишком много, и они порой перекрывают друг друга. Есть и общеевропейские и сугубо местные, даже уникальные — например, закон о публичных данных, который уже 10 лет обязывает отчитываться перед обществом и выкладывать информацию на веб-странице весь "публичный сектор", от госструктур и муниципалитетов до общественных организаций и радио с телевидением. Закреплено также право граждан на бесплатный доступ к интернету в каждой библиотеке.

К 2001-му разного рода регистров и баз данных в госструктурах накопилось так много, что возникла проблема обмена информацией между ними. Чтобы соединить в Сети, и был создан уникальный эстонский софтверный продукт, названный "Х-путь". Сегодняшняя версия "Х-пути" обеспечивает предоставление е-услуг с одновременным использованием данных из различных баз, что, по сути, превращает страну в единый офис.

Отсюда оставался уже лишь шаг до голосования по интернету (е-выборов). Подготовка программного обеспечения и законодательных поправок началась в том же 2001-м, когда, по статистике, интернетом пользовались 32 процента жителей от 15 до 74 лет. Скорость движения неторопливой Эстонии в этом направлении оказалась стремительной: уже к муниципальным выборам 2005-го страна первой в мире узаконила интернет как средство голосования. Каким чудом? Все дело в том, уверен разработчик е-выборов Тарви Мартенс, что больше нигде в мире не получила такого распространения ID-карта — "электронное удостоверение личности". Скорость лишь нарастала: если в 2005-м в е-голосовании участвовали 9 тысяч избирателей, то на выборах-2011 — более 140 тысяч, четверть от общего числа.

Этот "электронный документ" заслуживает отдельного представления. В 2002-м была выдана первая ID-карта — идентификационный документ жителя Эстонии с 15 лет, а также иностранца, получившего вид на жительство или разрешение на работу. Она имеет хождение и в границах ЕС (заменяет паспорт), позволяет обладателю авторизоваться в различных государственных и частных е-сервисах и дает право ставить на документах электронную подпись, приравненную законом к собственноручной.

— Конечно, Эстония — не пионер в этом деле. В то время в соседней Швеции одновременно функционировало семь разных пилот-проектов по электронной идентификации личности,— рассказывает Ахто Калья,— но только наш стал государственной моделью. Почему? Общественное мнение в Европе сильно тормозит легализацию таких инициатив. Четыре года назад на ярмарке C-bit Messe в Ганновере маленькие немецкие школьники подошли к нашему стенду и сказали: мы не станем использовать такие карты, потому что государство будет следить за каждым нашим шагом. Когда мы начинали, финские и шведские коллеги советовали нам не медлить с внедрением — их законы этого уже не позволяли.

В том же 2002 году был открыт госпортал, объединивший все е-сервисы для граждан, бизнеса и чиновников. Сегодня ID-карту поддерживает через свои порталы и сайты множество государственных и общественных служб и частных предприятий: налоговый и таможенный департаменты, избирком Эстонии, Больничная касса (она оформляет полисы государственного медицинского страхования), автомобильный и коммерческий регистры, патентное ведомство, рыболовная инспекция. А также девять банков, школьный портал eKool, предприятия телекома и энергораспределительных сетей, эстонская биржа ценных бумаг, Тартуский университет и прочая, прочая. В 2008 году был создан открытый регистр всех государственных баз данных и е-сервисов RIHA — пожалуй, единственная государственная электронная библиотека подобного рода в мире.

Сложно было организовать движение документов в государственном делопроизводстве: ведомства охотно перешли на электронный формат "внутри дома", но выходил документ все равно на бумаге из-за проблем с совместимостью. Дело упростилось с созданием единого Центра обмена документов для всех государственных и муниципальных информсистем.

Проблема безопасности данных в Сети волновала и эстонское общество. Противники ID-карты предупреждали: выкладывать в Сеть огромные объемы конфиденциальной информации рискованно. Этот риск удалось снять благодаря созданию так называемой инфраструктуры открытого ключа Эстонии. Суть в том, что государство выделяет каждому пользователю ID-карты сертификат с двумя крипто-ключами: закрытым, известным только его владельцу, и открытым.

Послание шифруется закрытым ключом на выходе с сервера отправителя и дешифруется открытым на входе в сервер получателя. Серверами безопасности оборудованы все регистры и поставщики е-услуг, включенные в систему. "ЭГЦИ работает как почта,— говорит Ахто Калья,— мы получаем от отправителя запечатанный конверт и передаем его получателю, отвечая за сохранность печати".

Так же происходит и общение организаций. Допустим, сертификат выделяется Регистру населения и полицейскому участку. Полицейские сообщают регистру о получении сертификата и просят открыть для них услуги. Принимая запрос из участка, сервер регистра проверяет годность его сертификата и доступность данных. К слову, в полицейской машине, находящейся в пути, связь с центром обеспечивается через радиолинк и имеется доступ к 17 разным базам.

Серверы не только организуют доступ, но и архивируют информацию, переданную через "Х-путь", чтобы можно было отследить случаи неправомочного использования данных.

Что им теперь со всем этим делать?

Много ли удалось сэкономить с помощью электронного государства? Майт Хейдельбер объясняет "Огоньку": "Речь не столько о сокращении человеко-часов, сколько об их эффективном использовании. Я не припомню ни одного примера в мире, чтобы в результате внедрения информационных технологий в управление государством увольняли много чиновников. Разве что удавалось сэкономить бумагу. Но косвенную пользу получали все — например, от улучшения инвестиционного климата".

Внедрение высоких технологий приносит пользу только при устранении узких мест, поэтому в Эстонии попутно упрощают законы и бюрократические процедуры. К тому же власти отказались от строго централизованного подхода. Министерство экономики и коммуникации, например, отвечает за координацию информационного общества на уровне министерств и направляет потоки средств из еврофондов, а также дает добро на создание новых баз и регистров. Действия местных властей координирует МВД (точнее, та его часть, которая занимается делами регионов). Выдача ID-карт и электронных подписей также в компетенции МВД.

Министерства и ведомства сами развивают свои инфосистемы, регистры и сервисы, тратя на информатику в среднем 1 процент бюджета. Один из самых сложных участков — здравоохранение: здесь пресекаются государственная собственность, муниципальная, частная, много структур, интересов, затрагиваются персональные данные. К Регистру здравоохранения имеют доступ семейные врачи, статистики, граждане, скорая помощь, клиники, страховщики из Больничной кассы. Проблема даже не столько в технологиях, сколько в правилах и договоренностях.

Сегодня интернет есть примерно в 70 процентах домохозяйствах Эстонии, но государство продолжает инвестировать средства в прокладку кабелей высокоскоростной (100 Мбит/сек.) Сети в сельской местности, дотируя операторам самые экономически невыгодные участки. Большинство проектов осуществляется на основе частно-государственного партнерства, в основном эстонскими ИТ-компаниями. Эта модель показала свою эффективность уже при введении ID-карт.

Кризис не помешал развитию ИТ-технологий — выручили средства ЕС: с 2007 по 2013 год Брюссель выделил на эстонское информационное общество свыше 70 млн евро. Перспективное направление освоения евроинвестиций — дигитализация культурного наследия: документов, произведений искусств, библиотек. Новые услуги рождаются на стыке государства и частного сектора, например данные бесплатных регистров комбинируются с географической информацией.

Интерес к разработкам Эстонского государственного центра информатики уже проявляют и из-за рубежа. Ахто Калья рассказывает: "Мы не рекламируемся, нас находят сами. В последнее время часто принимаем гостей из России: из Всероссийского центра по электронному правительству в Санкт-Петербурге, нефтяников из Тюмени с двумя замгубернатора. Только что у нас были высокопоставленные чиновники из Московской области и делегация из "Ростелекома". А недавно в нашем учебном центре под названием "Академия е-правительства" началась подготовка специалистов из Молдовы".