Правительство РФ на днях утвердило 11 интернет-ресурсов, которые будут оказывать госуслуги. Еще месяц назад должны были заработать центры выдачи электронных подписей. Наше электронное правительство регулярно заявляет о себе фейерверком инициатив. Но что же происходит на самом деле?
О том, что интернет может быть поставлен на службу управления государства, российские чиновники узнали в 2002 году — лет через десять после того, как в Сети оказались их западные коллеги. Способ преодоления отставания был выбран по-российски решительный — Федеральная целевая программа (ФЦП) "Электронная Россия" шагнула в массы с лозунгом "догнать и перегнать" Запад по протяженности оптоволокна, компьютеризации населения и географии интернет-охвата.
— Четкого представления о том, что значит перевести государство в сеть, не было практически ни у кого из российских госслужащих, — говорит "Огоньку" Жан-Жак Кудела, руководитель проекта "Поддержка электронного правительства в РФ", финансируемого Евросоюзом (цель проекта - поделиться опытом электронного управления 27 стран ЕС). — Ухватившись за слово "электронное", расписали бюджет и стали закупать компьютеры и серверы.
Насколько велик в итоге "электронный бюджет", судить трудно. Известно, впрочем, что изначально планировалось потратить на ФЦП "Электронная Россия" 77,2 млрд рублей, однако затем сумму сократили до 21,2 млрд рублей, из которых 19,9 млрд — бюджетные деньги. Но это только на старте проекта. Поскольку теперь запущены новые программы, причем у каждой — свое финансирование.
Первые итоги подводили тоже "по-нашему" — не дожидаясь завершения стартовой ФЦП. Уже в 2009 году на съезде партии "Единая Россия" премьер Путин заявил, что реализация проекта "Электронная Россия" вступила "в активную фазу". Президент Медведев возразил более определенно — "ни фига мы ни продвинулись". Необходимые уточнения внесли эксперты.
— За восемь лет накопилось много техники и мало работающих проектов,— говорит Алена Попова, создатель виртуального инкубатора гражданских проектов Gov2project.ru, организатор интернет-проекта Duma 2.0 (цель — наладить диалог между депутатами и избирателями).— Понятное дело, у всех министерств появились сайты, но сайты эти не были даже технологически связаны с филиалами ведомств в регионах. Более или менее позитивным итогом стал сайт "Госуслуги". А вот самой неинтегрированной в интернет и при этом одной из самых востребованных структур стал Пенсионный фонд.
Пока спорили об итогах первой программы, подоспели еще две ФЦП — "Электронное правительство" (до 2015 года) и госпрограмма (ГП) "Информационное общество" (аж до 2020-го). Обе подразумевали дальнейший перевод госуслуг в интернет.
Никто не подумал, что раньше новых компьютеров нужны новые отношения между властью и обществом.
— А что вы хотите? — говорит Жан-Жак Кудела.— Электронное правительство в любой стране — это отражение ее политической системы и общества. В России в рамках этой программы совпали две революции, запущенные "сверху",— техническая и административная, а проект "Электронное правительство" выявляет их результаты. Уже ясно — к техническим изменениям Россия готова, а вот об административных так говорить сомнительно.
— Чиновники воспринимают электронное правительство как дань моде, которую ввел президент, и не верят, что оно поможет госструктурам в работе,— переводит на русские реалии европейские оценки депутат Илья Пономарев, член комитета Госдумы по информационной политике, информационным технологиям и связи.— К тому же не стоит забывать, что электронное правительство и правда делает услуги более прозрачными, а чиновников — не такими всемогущими.
Понятно, чиновник себе не враг.
Регионы.нет
Непонимание того, как развивать электронное правительство и зачем оно вообще нужно, сильнее всего в регионах.
— Местные власти привыкли слушать, что им скажут в Москве,— отмечает Жан-Жак Кудела.— При этом все ваши губернаторы свое присутствие в интернете как-то обозначили: завели блог или аккаунт в "Твиттере". Но этого недостаточно: гражданам нужен не чиновник, который демонстрирует себя в интернете, а реальный сервис, где можно узнать телефон детского сада, подать заявление в ЗАГС, скачать бланк для обращения в ФМС. Для чиновника это значит, что он больше не начальник, а должен обслуживать гражданина. По-моему, ваши управленцы на такое согласятся очень не скоро.
Впрочем, только ли в управленцах дело? Те немногие из них, кто попытался реально использовать интернет в работе, свидетельствуют: прямой контакт с властью у нас не всегда используется по назначению.
— Это еще хорошо, когда тебя критикуют или ругают по делу,— объясняет мэр города Стародуб Брянской области Александр Коробко, создавший один из самых популярных "властных" сайтов России (см. материал "Город-чат" в "Огоньке" N 6).— Но стоило вступить в регулярное общение с жителями, как выяснилось: у нас очень любят с проблем переходить на личности, причем бесцеремонно. "Почему потолстел? Кто расцарапал нос? Кому нес цветы?" — меня забросали такими вопросами. Сочиняют легенды: "так грохнулся на футболе, что трибуны вздрогнули", "разворовал казну" — это когда остаток с прошлого года записал на текущий. Хорошо, что хоть отвечать можно, хотя многие все равно не слышат: у нас народ резкий, нервный, затянешь с ответом — обвинят во всех грехах. Эти нюансы электронного администрирования не все выдерживают, и тогда интернет-приемная превращается в отписки пресс-службы. И какой во всем этом остается смысл?
Ситуация может измениться, если люди начнут ощущать пользу от нововведений. Например, считает депутат Илья Пономарев, если заработает закон N 210 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Он формально запрещает госучреждениям с июля 2011 года запрашивать у граждан документы, которые есть в наличии в других госучреждениях. По замыслу это должно избавить миллионы людей от хождения по инстанциям.
— Но это в теории,— подчеркивает депутат.— А на практике это значит, что чиновникам из структур, которые не всегда дружат между собой, придется общаться. Полагаю, что на первых порах, если не вмешается президент, аппарат будет этот закон саботировать. Снять напряжение могла бы единая для всей страны система, в которой пересылка документов от одного ведомства к другому шла бы автоматически и была бы доступна для граждан и бизнеса. Все технические предпосылки есть, а вот идеи, как создать такую систему, нет, за что надо спрашивать с правительства. Пока система не появится, чиновники так и будут пересылать отсканированные документы по электронной почте, что к электронному правительству никакого отношения не имеет.
Российский Сингапур
Татарстан — единственный регион России, где не стали ждать "революций сверху", а устроили свою собственную. Здесь еще в 2005-м всерьез взялись за оцифровку документов и госуслуг и попытались связать все региональные министерства, ведомства и муниципальные органы единой электронной системой. Люди постепенно переходят на виртуальные отношения с властью. По Сети подается 14 процентов заявлений на загранпаспорт, 52 процента — на запись в детсады, оплачивается около 18 процентов штрафов в ГИБДД. Кстати, здесь можно подать и интернет-заявление в ЗАГС (в марте этого года, к примеру, таких электронных заявок было 52 процента).
— Вообще, Татарстан — это наш Сингапур,— смеется Алена Попова.— Причина успеха, думаю, в том, что за предоставление электронных госуслуг отвечают конкретные чиновники. Например, за то, что интернет-пользователи не хотят записываться к врачам по Сети, отвечает министр здравоохранения, причем сразу перед президентом республики.
Как объяснил "Огоньку" министр информатизации и связи Татарстана Николай Никифоров, с 2006 года все члены правительства республики рассматривают документы в электронном виде.
В планах — сделать к 2013 году каждую вторую услугу, которую оказывают своим гражданам республиканские власти, электронной. Еще важней, отмечают эксперты, может быть эффект "снежного кома" — если вслед за властями граждане сами начнут создавать электронные сервисы, способные решать их проблемы. Один из самых успешных примеров — сайт "Почини свою улицу" — создали в Казани три человека, двое из которых работали в расчетных центрах, начислявших платежи за ЖКХ. А третий был председателем местного товарищества ЖКХ.
— Наш сайт позволил каждому, кто живет в Казани, рассказать о том, где и что не так с ЖКХ,— объясняет идею один из основателей проекта Григорий Пугаев.— Заявка автоматически пересылается организациям ЖКХ и в администрацию района, где зафиксировано нарушение. Не понадобилось ни госсредств, ни рекламной кампании — схема сама заработала. Люди пишут, фотографируют разбитые улицы, потекшие трубы — и их чинят!
Эффект таков, что сегодня на сайт пишет о своих бедах уже не только Казань, но и Москва, Екатеринбург, Питер. "Иногородние" жалобы приходится пересылать в местные администрации по факсу или по электронной почте, эти города не подключены к действующей в Татарстане единой сети. "Правда,— отмечает Григорий Пугаев,— из других регионов к нам все чаще поступают предложения стать модератором и даже пожелания приобрести систему. Недавно, например, обращался Курган".
— Такие сайты в Рунете доказывают, что общество готово решать свои проблемы в Сети как минимум не меньше властей,— говорит Жан-Жак Кудела.— Хотя, по-моему, здесь есть и вызов: эти ребята как бы говорят — раз чиновники не могут решить ваши проблемы, давайте за них это сделаем сами.
Бескультурье "открытых данных"
Схожий пример — сайт "Карта помощи", который взялся составить карту регионов, пострадавших от пожаров страшного лета 2010-го. Цель — привлечь интернет-сообщество к мониторингу за ситуацией и помощи жителям.
— Идея возникла в июле прошлого года, когда стало ясно, что сетевое сообщество готово к большему, чем просто обсуждать происходящее,— рассказывает Григорий Асмолов, один из основателей "Карты помощи".— Чтобы эффективно собирать данные о пожарах, нужен был дополнительный инструмент. Мы выбрали Ushahidi — информационную систему, которая позволяет обрабатывать сообщения из разных источников: от граждан, из блогов, СМИ, международных наблюдателей. Она же визуализирует эти данные через карту.
За первые 10 дней сайт посетили где-то 60-70 тысяч пользователей (пик — 18 тысяч в день). С властями, если не считать одного звонка из регионального МЧС, во время пожаров контактов не было. Зато интерес возник после: Общественная палата провела специальное обсуждение о роли добровольцев и "Карты помощи". А недавно представителя сайта пригласили на разговор в МЧС — идет, видимо, подготовка к новому "горячему лету".
Как считают эксперты, гражданских проектов, по которым реально взаимодействие общества и государства, могло бы быть куда больше, но у нас нет культуры "открытых данных".
— По-моему, это главное препятствие на пути к созданию электронного правительства,— говорит "Огоньку" Иван Бегтин, директор "Лаборатории интеллектуального анализа данных", руководитель проектов "Гослюди.Ру", "Госсеть", "Официально", основатель портала Opengovdata.ru.— В стране нет ни одного закона, который бы обязывал чиновников отчитываться о своей работе в Сети, причем используя специальные форматы, которые позволяют работать с этими данными любому человеку со стороны. Сейчас в Сеть в лучшем случае выкладывают отсканированные бумажные документы. Понятно, что систематизировать большой объем документов в формате PDF просто невозможно. Формально все по закону — есть сайт, там какие-то данные, но как с ними работать?
В России до сих пор закрыты и не выложены в Сеть данные по статистике преступлений в ряде областей и муниципальных образований (в Англии, где такая информация обновляется регулярно, она очень востребована: люди понимают, где им лучше купить квартиру или провести отпуск). Также нельзя почитать в Сети ни о результатах проверок Роспотребнадзора, ни о пожарных проверках МЧС. Даже Росстат, работающий с огромным потоком информации, не предоставляет ее в том формате, чтобы с ним можно было работать.
— Чтобы на основе этой статистики сделать какой-то проект, мне нужно просто купить ее в виде базы данных,— подчеркивает Иван Бегтин.— Это при том что Росстат работает на деньги налогоплательщиков. О Минобороны и говорить нечего — они будут последними, кто вообще что-то опубликует на своем сайте.
Самый большой интерес к данным о том, как и на что тратятся бюджетные деньги. В США, к примеру, сайт fedspending.org, созданный некоммерческой организацией, очень быстро выкупил сенат США и переименовал в usaspending.gov. В России похожий сайт — "РосГосЗатраты" — создан по заказу Фонда ИНСОР, но данные приходится выискивать долго и тщательно.
Кстати, нет данных и о том, как были потрачены деньги, вложенные в сам проект "Электронная Россия". Сайт программы, которая закончилась в 2010 году, не работает, сметы затрат Минэкономики и Минкомсвязи, которые отвечали за нее, не опубликованы. Как и Ростелекома, который должен отвечать за разработку "Электронных подписей" для физлиц — специальных комбинаций логина и пароля, необходимых для получения услуг в интернете. Закон о введении таких подписей, напомним, появился в начале апреля, но пока не создано ни одного центра, который бы их выдавал.
Об электронных паспортах, которые введены в Эстонии, в России говорят с большой осторожностью. У нас они будут называться "универсальные электронные карты", и альтернативой обычного паспорта они станут не раньше 2012-2014 года. О перспективе использовать эти карты как платежные говорят еще осторожнее: пока нет серьезных гарантий, что данные на карточке будут надежно защищены от взлома.
— В целом уровень доверия к электронным документам у нас невысокий, что у молодежи, что у старшего поколения,— считает Алена Попова.— Люди рассуждают логично: если власть не хочет раскрывать информацию, почему это должны делать мы?
"Мы живем в слабо защищенном обществе"
Экспертиза
Приспособиться к "электронной прозрачности" гражданам будет ничуть не легче, чем государству
Если мы говорим об интернетизации госуслуг, то часто приводится довод, что у нас мало кто из населения умеет обращаться с онлайн-сервисами. Здесь можно поспорить. По нашим данным, сегодня 57 млн россиян пользуются интернетом, причем среди молодежи эта доля еще выше — 80 процентов подростков сидят в Сети. Очевидно, что в ближайшие пять-семь лет мы достигнем очень хороших показателей проникновения интернета, на уровне 70-80 процентов. Нужно просто предлагать людям разумные и удобные сервисы. Думаю, тех же пенсионеров — наиболее проблемную для интернета аудиторию — можно заинтересовать муниципальными программами льготной покупки лекарств онлайн или записью в поликлинику с домашнего компьютера.
Конечно, развитие таких сервисов может столкнуться с сопротивлением чиновничьей среды. Причин сопротивления много, на поверхности, например, лежит то, что интернетизация сделает ненужными услуги сотен бюрократов. Многие процедуры, как, например, сверка анкет, отправка документов, за них будет выполнять компьютер, и людям грозит увольнение.
Другой момент в этой связи — конфиденциальность информации, которая передается в электронном виде. Повод для беспокойства понятен: мы живем в слабо защищенном обществе, где нужные сведения о человеке, в принципе, можно приобрести за сдельную плату. Но если убрать за скобки тему коррупции и криминала, в целом все большая прозрачность общества — это глобальная тенденция. Зарубежные коллеги проводили исследование и выяснили, что отношение к приватности у молодежи очень сильно отличается от отношения к ней людей старшего возраста. Наши дети публикуют в социальных сетях свои телефоны и электронные почты, ничего не скрывая. Плата за технологии — это жизнь под стеклянным колпаком, у которой есть свои плюсы и минусы. Уже сегодня, например, в том же Сингапуре можно легко отследить перемещения человека в течение дня, его покупки, его местонахождение в конкретный момент. Вы перестаете быть незаметным.
Второй возникающий сюжет — это возможности демократии в Сети. Реализуемые проекты вроде общественного обсуждения закона о полиции пока еще далеки от идеала. Но здесь ценны даже сами попытки.
Стоит отметить, что в деле общения с аудиторией государству есть чему поучиться у бизнеса. Последний в силу своей маркетинговой заточки гораздо быстрее освоил механизмы "краудсорсинга", использования коллективного разума. Например, один зарубежный исследовательский центр придумал игру, основанную на сравнении двух молекулярных цепочек, и выложил ее в интернет. Миллионы людей забавлялись, а результаты их игр помогли решить проблемы, над которыми биологи бились бы годами. В России крупный сотовый оператор хотел продвигать свой бренд в интернете и поступил очень разумно: он обнаружил, что есть уже спонтанно созданное пользователями сообщество с критикой деятельности фирмы. Вместо того чтобы создавать в пику критиканам свое сообщество, оператор назвал эту независимую площадку своим официальным представителем и теперь пользуется замечаниями пользователей для развития своих услуг.
По сути, нечто подобное должно происходить с отношениями государства и общества. Коллективный разум уже прорастает "снизу", "наверху" нужно только научиться создавать условия для его результативного творчества.