Казалось бы, предложенное Путиным обновление системы государственной власти — это революция. Однако куда более далеко идущий план предлагает экономист Борис Львин.
Как делаются реформы
В нашей стране сложилось массовое убеждение, что для осуществления реформ необходимо, чтобы кто-то ("команда реформаторов") заранее подготовил детальный документ ("программу реформ"), содержащий массу отраслевых разделов и тщательных расчетов. Когда "программа" готова, правительство — совершенно не обязательно включающее в себя разработчиков этого документа — приступает к осуществлению реформы.
Это убеждение неверно, и неверно сразу в нескольких аспектах. Во-первых, никакая реформа не может быть осуществлена, если ее разрабатывают одни люди, а осуществляют другие. Наоборот, все успешные реформы проходили именно таким образом, что их идеологи и разработчики, нередко люди чисто из академической области, оказывались во главе ключевых экономических учреждений государства. Реальное государственное управление состоит из огромного множества частных мелких решений и шагов. Даже если обязать чиновника "осуществлять реформу" в целом, эти частные решения он будет принимать, исходя из собственных представлений, собственной системы ценностей, отличной от реформаторской. То есть даже когда все эти решения будут совершенно легальны с правовой точки зрения, они ведут в сторону, противоположную намеченной "проектом реформ".
Во-вторых, реальные, реализуемые меры должны исходить из существующей экономической практики. Они должны в максимально возможной степени носить дозированный, терапевтический характер, быть нацелены на то, чтобы использовать накопленные законодательство, традиции, опыт, практику. Для этого реформаторы должны сами предварительно оказаться в шкуре практиков, погрузиться в реальное управление. Реформы "с нуля", по принципу "чистого листа бумаги" возможны только в совершенно критической ситуации национальной катастрофы или образования новой государственности, что, будем надеяться, нам не угрожает.
Таким образом, условная модель технического осуществления реформы может выглядеть приблизительно следующим образом. Сперва идентифицируется группа людей, объединенных общим видением ситуации и представлениями о желательности изменений. Это видение вовсе не обязательно должно быть выражено в виде формальной программы. Эти люди расставляются по важнейшим экономическим учреждениям государства, которые продолжают осуществлять текущую деятельность.В течение некоторого периода-- скажем, полугода-- эти люди занимаются тем, что вникают в сложившуюся практику, исправляют самые очевидные недостатки существующей системы и ведут разработку глубоких реформистских мероприятий. Для того чтобы такая разработка была плодотворной, необходимо, чтобы первоначальная "команда" ощущала достаточную политическую поддержку, могла рассчитывать на определенную перспективу, не испытывала необходимости погружаться в политиканское перетягивание каната ("борьба за доступ к телу", "расстановка своих людей" и т. д.) и фракционную борьбу. Пока эти условия отсутствуют, говорить о реальных реформах не имеет смысла.
На протяжении последних десяти лет автор принимал участие в обсуждении разнообразных соображений на предмет того, какие нетривиальные меры можно было бы осуществить в России. Понятно, что эти соображения, скорее всего, обречены на то, чтобы остаться на бумаге. Их роль — по большей части интеллектуальная, умозрительная. Но следует подчеркнуть, что России не удалось по-настоящему войти даже в круг стран, проводящих более или менее стандартные экономические реформы. Ключевой вопрос в том, почему все многочисленные программы, разрабатываемые уже больше 10 лет, так и не удалось полноценно реализовать.
Регионализация как проблема
Как представляется, ответ на этот вопрос — в адекватности государственного, политико-административного устройства страны. Иначе говоря, "объект" реформы, то есть сама страна с ее государственными формами и структурами, должен отвечать неким критериям общественной приемлемости.
Для прояснения этого аспекта имеет смысл обратиться к опыту 1988-1991 годов. В то время абсолютное большинство экономистов и политиков считали, что предметом дискуссий и размышлений должна являться экономическая реформа в узком смысле — то есть проблемы освобождения цен, конвертируемости рубля, коммерциализации предприятий, реформа внешней торговли, приватизация и т. д. На самом же деле подлинным препятствием преобразований было само существование СССР. Когда "союзный узел" оказался так или иначе разрублен, перечисленные выше вопросы (либерализация цен, конвертируемость валют и пр.) перешли на чисто технический уровень.
Надо разобраться с проблемой федерализма. Сегодня решение этой проблемы превратилось в ключевой вопрос социально-политической жизни страны. Обсуждение федерализма должно предшествовать всем разговорам об "экономической реформе" в узком смысле слова.
Суть проблемы — в признании того, что подавляющая часть экономических проблем России может и должна решаться не на федеральном уровне, не в центре, не в Москве, а в регионах (под которыми мы понимаем области, края и республики). Если попытаться перебрать одно за другим направления расходов федерального бюджета, то окажется, что подавляющая их часть гораздо эффективнее может осуществляться на уровне региона.
В России к середине XX века завершился продолжавшийся как минимум с середины XVIII столетия процесс административной перетряски и централизации. Все это время центральные власти постоянно пересматривали структуру регионов (губерний), их количество, границы, принципы образования, административное устройство. Этот процесс начался до большевистской революции и не был прерван ею.
С середины 50-х годов нашего столетия этот процесс резко изменил свое течение. Границы регионов и их количество практически не подвергались изменению. Областное деление превратилось в необсуждаемую, исторически заданную реальность. Соответственно едва ли не впервые в современной истории России выработалось устойчивое представление граждан о своей принадлежности к тому или иному региону.
Регионализации "в умах" соответствовала и регионализация "на земле" — развитие транспортных и прочих инфраструктурных сетей по большей части соответствует региональному принципу. Интенсивность местных хозяйственных связей на границе регионов снижается, возрастая по мере приближения к региональному центру. Нельзя обойти и тот факт, что именно на уровне регионов наблюдается процесс реального демократического участия населения в управлении. Единственный критерий такого участия — возможность смены руководства мирным путем посредством выборов альтернативного кандидата и поражения тех, кто находился у власти до выборов. На уровне регионов таких примеров накоплено уже немало, в то время как на уровне федеральной власти такое еще не происходило.
Оппоненты могут указать на многочисленные примеры неприкрытого деспотизма губернаторов. В ответ следует обратить внимание, что именно незавершенная регионализация и создает благодатную почву для паразитического поведения региональных властвующих элит. При существующем раскладе эти элиты могут направлять значительную часть своих управленческих и административных ресурсов на "оседлание" потоков федерального перераспределения. Борьба за перехват федеральных перераспределительных потоков с точки зрения региональных властей оказывается едва ли не более привлекательна, чем создание у себя условий, благоприятных для развития бизнеса.
Радикальная регионализация бюджета позволит найти решение проблемы "раздвоенного сознания" россиян. В частности, имеет смысл передать именно на уровень межрегионального согласования такой, казалось бы, сугубо федеральный вопрос, как финансирование обороны. Сегодня этот вопрос не поддается рациональному обсуждению граждан. Рассуждения о необходимости "ядерного щита", "океанского флота" и подобных инструментов никак не корреспондируют с реальным местом защиты от внешнего врага в системе приоритетов граждан. Задача состоит не столько в том, чтобы увеличить иди уменьшить расходы на те или иные компоненты "национальной безопасности", сколько сделать эти расходы осознанными и приемлемыми для граждан.
Стоит задаться вопросом — неужели сегодня жители Белгородской области ощущают внешнюю угрозу достаточно серьезной, чтобы содержать, например, атомные подлодки, в то время как жители Сумской области (не говоря уже о жителях Луцкой области или Краковского воеводства), как представляется, не считают свое стратегическое положение резко ухудшившимся? Видимо, на этот вопрос отвечать должны сами жители. Механизмом же поиска ответа может стать переход на финансирование военных расходов из добровольных взносов регионов, согласуемых в рамках межрегиональных институтов (типа Совета федерации).
Возможен ли "распад России"?
Типичная — и совершенно спонтанная — реакция на подобные предложения состоит в разговорах на тему опасности "распада России". Эта реакция свидетельствует именно о том, что проблема федерализации и регионализации подспудно осознается как ключевая, но еще не стала предметом рефлексии и рационального анализа. Поэтому вопрос об "угрозе распада России" стоит рассмотреть детальнее.
Во-первых, действительно ли распад страны — любой страны — представляет собой "угрозу"? Угрозу — для кого? Если население какого-то региона выступает за отделение, за самостоятельное государственное существование, то очевидно — для него такая сецессия будет благом, а не угрозой. Следовательно, речь идет о тех, кто в данном регионе не живет (пограничный случай смешанного населения мы пока оставим в стороне). То есть фактически имеется в виду сожаление о том, что кто-то смог выбрать желаемый ему способ государственного существования. Вряд ли следует всерьез рассуждать о таком сожалении.
Во-вторых, даже если распад страны происходит вопреки подлинным интересам населения отделяющейся части (случай, надо сказать, совершенно нереалистичный), то следует ли насильственно препятствовать такому отделению? Безусловно, нет — так как ничто не препятствует воссоединению разделившихся частей, как только ошибочность разделения будет осознана. Параллельно сепаратистским движениям в истории всегда существовали движения ирредентистские, то есть направленные на воссоединение территорий в единое государство. Именно таким образом появились на карте современной Европы Германия, Италия, Польша, Румыния.
В-третьих, современный русский народ отличается как раз совершенно невиданным уровнем национального единства. Русский язык выделяется из большинства других развитых языков фактически отсутствием диалектов. В отличие от множества других народов конкретное место рождения не служит важным идентифицирующим фактором в русском национальном пространстве. Социологический анализ подтверждает факт общерусского единства ценностей и мировоззрения, не связанного с региональной принадлежностью.
В-четвертых, единство страны заключается не в том, что в ней существует унифицированная налоговая или регулятивная система. Единство страны — это отсутствие для ее граждан правовых барьеров для передвижения в ее границах, переселения, перемещения грузов, приобретения собственности. Это принципиальное отсутствие дискриминации по принципу места рождения. Это — не единый правовой режим для всех граждан, а неограниченная возможность выбирать место жительства и, соответственно, любой из существующих на территории страны правовых режимов.
Наконец, при всех постоянных разговорах об угрозе "распада России" еще никто не смог показать, кто же конкретно стремится к такому распаду. Иными словами, налицо комплекс воображаемой угрозы.
"Нормальная" Россия — это Россия русская, страна русского народа, не пытающегося насильственно пристегнуть к себе территории, компактно населенные теми, кто к русскому народу себя не относит. В нормальной национальной стране вполне могут находиться недостаточно компактные национальные меньшинства или меньшинства, проживающие компактно, но не претендующие на самостоятельную национальную государственность.
Вопрос федеративного устройства России оказался заложником объективно совершенно незначительной чеченской проблемы. Пока она не будет решена, пока груз предрассудков не будет сброшен, мы все обречены топтаться на месте, если не отступить назад. Пока мы будем продолжать цепляться за чужое, мы не сможем разобраться со своим.
Когда-то, рано или поздно — судя по всему, уже очень скоро,— будет осознано, что все вопросы российско-чеченских отношений совершенно второстепенны по сравнению с основным, а именно с вопросом неизбежности и необходимости государственной независимости чеченского народа. В этом смысле не имеет никакого значения, соответствуют ли действительности утверждения о разнообразных преступлениях, в которых обвиняют тех или иных чеченцев. Национальная государственность — не награда за хорошее поведение, а неотъемлемое право компактно проживающего народа. Собственно, именно признание этого постулата и может считаться критерием новой цивилизации.
После всех событий, произошедших после 1989 года, говорить о "нерушимости существующих границ" России просто несерьезно. Когда мы сможем решиться на главное — признаем независимость Чечни, территория которой в любом случае после 1991 года России же фактически не принадлежала,— все остальное, включая экономическую реформу и реформу регионального устройства, окажется легко решаемой проблемой.
Контуры регионализации
Предлагаемая реформа существенно укрепит единство России. В сегодняшней России трудно говорить о единстве, пока фактически существует институт разрешительной прописки, обеспечивающей насильственное и неравное перераспределение благ между различными категориями российских граждан.
Реальное единство России обеспечивается не формальными законами, не государственными институтами, а тем, что граждане России считают себя таковыми. Следует указать, что наиболее ожесточенное сопротивление идея регионализации встречает в Москве. Очень значительная часть населения этого города живет за счет своего рода "центральной ренты", как в денежной форме, так и в административной форме. Это относится и к большому числу журналистов и аналитиков, обслуживающих интеллектуальные потребности центральной власти, и к финансовому сектору, живущему за счет обслуживания перманентного дефицита федерального бюджета. Голос этих групп особенно громко слышен — но их возможное неприятие настоящих предложений в слишком большой степени связано с их узкогрупповыми интересами.
Реформа передает в ведение регионов огромные полномочия. Необходимо обусловить эту передачу полномочий принятием регионами на себя определенных обязательств. Важнейшим из этих обязательств должно стать неукоснительное соблюдение прав любого гражданина России на беспрепятственное передвижение по территории страны. Жители различных регионов могут обладать различными правами и нести различные обязанности — это будет зависеть от избранного данным регионом экономического курса, от возможностей данного региона,— но никто не может быть дискриминирован на основании того, что он родился, вырос и жил до этого в другом регионе.
Иначе говоря, сохраняется принцип единства российского гражданства. Специфические для региона права и обязанности не сохраняются при переезде в другой регион. В частности, все граждане России имеют равные права по перевозке грузов, осуществлению платежей, открытию и ведению дел и так далее. Запрещается установление внутренних сборов и разрешений за пересечение границ региона. Запрещается введение нетарифных ограничений торговли, связанных с местом производства товара. В целом такое решение создаст основы для здоровой межрегиональной правовой и налоговой конкуренции. Регион, принявший на вооружение неэффективные принципы регулирования и налогообложения, столкнется с оттоком наиболее производительного населения и капитала.
Можно предложить, чтобы решение возникающих вопросов межрегионального согласования — прежде всего бюджетных — было передано в ведение соответствующего представительного органа, первым приближением которого может быть нынешний Совет федерации. Кроме того, центру должно быть предоставлено чрезвычайное право вмешательства в политические процессы на территории региона. Если будет установлено, что происходит нарушение изложенных выше принципов единства России или нарушаются базовые права граждан, Совет федерации и президент могут предложить региону провести чрезвычайные выборы или референдум по каким-либо вопросам.
Охрана общественного порядка должна быть полностью передана в ведение регионов. Они должны устанавливать штаты органов охраны порядка и финансировать их. Внутренние войска и аналогичные структуры ликвидируются. Федеральные учреждения охраны порядка могут создаваться непосредственно регионами или региональными органами охраны порядка на кооперативной основе. Их задачами могут быть постановка единого учета, стандартизация, подготовка кадров.
Вооруженные силы России сохраняют полное организационное единство. Руководство ими осуществляет Генеральный штаб, подчиняющийся президенту страны. Финансирование вооруженных сил за счет согласованных федеральных средств осуществляется под наблюдением специального межрегионального комитета обороны, сформированного из представителей регионов. Этот комитет утверждает основные направления военного строительства, штаты и расходы не ниже определенного уровня. С ним же согласовываются важнейшие кадровые назначения.
В ведение региона должны быть переданы все расходы по финансированию охраны порядка, здравоохранения, социального обеспечения, пенсионных расходов, начального и среднего образования, городского и местного хозяйства. Региону должно быть предоставлено полное право самому устанавливать размеры этих расходов и механизм их осуществления.
Регион устанавливает свою собственную налоговую систему с учетом ограничений, обеспечивающих единство России.
Региональный долг никоим образом не гарантируется РФ и ею не контролируется.
Те расходы, которые не могут быть переданы на региональный уровень, будут финансироваться за счет согласованного федерального бюджета. К их числу относится оборона, внешняя политика, ряд других направлений.
Составными элементами такой реформы должны стать помимо прочего: отмена таможенных пошлин и таможенных органов; реконструирование Центрального банка на принципах "валютного управления"; устранение формальных ограничений на движение капитала и валютные операции; реформа Сберегательного банка, в рамках которой вклады неселения обеспечиваются стопроцентным резервированием (становятся элементом денежной базы).
Специфические проблемы новой президентской власти
Все сказанное выше имеет общее значение, не связанное с конкретными обстоятельствами российского руководства. Соответственно, следует остановиться на этих специфических факторах.
Надо прямо сказать, что в обществе стремительно нарастает осознание тупиковости нынешней ситуации вокруг Чечни. Наряду с этим существует постоянное, фоновое ожидание "настоящей" экономической реформы. При этом такое ожидание порождается не ощущением наступающей катастрофы, как это было в конце 1991 года, а внутренней неудовлетворенностью существующим экономическим устройством, которое не воспринимается как эффективное и долгосрочное.
Отличие нынешней власти от предшествующей состоит в том, что Б. Ельцин с самого начала был фигурой исторического масштаба. Сегодня российское руководство этим капиталом не обладает. В значительной степени поддержка избирателя была связана с частичной актуализацией самых темных сторон общественного сознания — подспудной готовности к осуществлению геноцида ("закатать Чечню в асфальт"), который, в свою очередь, отражает существование комплексов вины и неполноценности.
Какие продуктивные прорывы возможны в нынешней ситуации?
Это, во-первых, открытое признание неизбежности государственной независимости Чеченской Республики с вытекающими отсюда шагами и действиями.
Это, во-вторых, признание русского национального характера России, ставящего остальные народы перед альтернативой — либо отделяться, либо стать национальным меньшинством (естественно, при полном равенстве гражданских прав).
Это, в-третьих, отказ от бездумного следования устоявшейся на Западе после войны догме "нерушимости границ". Надо исходить из того, что границы отражают жизнь людей, служат людям — а вовсе не люди служат границам. Если, например, население Нагорного Карабаха, Приднестровья или Северного Кипра предпочитает независимость или включение в состав другого государства, то нет никаких оснований, почему мы должны отказывать им в этом праве.
Мы не должны закрывать глаза на то, что постсоветские границы могут в среднесрочной перспективе подвергнуться ректификации. Судьбу территории решает живущий на ней народ. Именно ему принадлежит право на отделение и право на объединение. Соответственно, Россия в принципе не может как предъявлять каких-либо территориальных претензий, так и гарантировать границы других стран.
Наконец, такого рода прорывом может стать региональная реформа наподобие той, что описана выше.
Статья публикуется в сокращении. Авторский вариант можно прочитать на сайте www.sapov.ru