Русь назначальная

После вступления в силу закона о возвращении прямых губернаторских выборов в России завершилась недолгая, но насыщенная важными событиями эпоха назначения губернаторов. В связи с этим обозреватель "Власти" Дмитрий Камышев подвел некоторые политико-статистические итоги недавнего прошлого и сделал определенные выводы на ближайшее будущее.

Отмена выборов глав регионов и переход к наделению полномочиями решением парламента субъекта РФ по представлению президента РФ состоялись в конце 2004 года (работа над законопроектом началась сразу после теракта в Беслане). Поэтому нет ничего удивительного в том, что официально объявленной целью этого преобразования было "обеспечение единства государственной власти" ради усиления борьбы с терроризмом.

Правда, в то, что выборы отменили именно по этой причине, мало кто верил, а неофициальные цели реформы многие эксперты формулировали в виде нехитрой триады "проще снимать, проще назначать и проще управлять". По завершении эпохи назначения можно констатировать, что реализовать в полной мере удалось лишь первые два пункта: снимать любых региональных лидеров и заменять их на новых назначенцев центр действительно научился, но вот качество управления регионами от этого улучшалось далеко не всегда.

2005-2007: умиротворение и приручение

Разумеется, начинать внедрение новой процедуры с массовых отставок было бы для центра недальновидно и даже рискованно: в прямом политическом столкновении с пока еще полновластными главами регионов, контролировавшими в том числе свои парламенты, Кремль вполне мог потерпеть поражение. На первом этапе ему было важно успокоить губернаторов, убедить в том, что новая система им ничем не угрожает, если, конечно, они готовы играть по установленным сверху правилам.

Поэтому кадровые чистки Москва отложила на потом, а главным инструментом выстраивания новых отношений между центром и регионами стало досрочное обращение губернатора к президенту с вопросом о доверии. Эта процедура с самого начала имела двойной смысл: с одной стороны, факт такого обращения символизировал согласие главы субъекта с новыми правилами формирования местной власти, а с другой — удостоенный доверия региональный лидер получал президентское благословение и тем самым приобретал в глазах местных и федеральных чиновников дополнительный аппаратный вес. К тому же отказывать в доверии было не принято — в худшем случае главу региона просили немного подождать. В результате уже в 2005 году правом на досрочное обращение воспользовались 22 губернатора (ровно половина от всех назначенных в этот год), а всего за 3 первых года существования новой системы положительный ответ на вопрос о доверии получили 39 губернаторов.

Новых руководителей Кремль в первые два года назначал очень аккуратно и, как правило, лишь по истечении полномочий их предшественников. Заменяли либо идеологически чуждых вроде коммунистов Василия Стародубцева (Тульская область) и Владимира Тихонова (Ивановская область), либо тех, кого не очень-то жаловали местные элиты, таких как Дмитрий Аяцков (Саратовская область), Борис Говорин (Иркутская область) и Владимир Егоров (Калининградская область). Трех кавказских аксакалов, к которым у центра были серьезные претензии,— Александра Дзасохова (Северная Осетия), Валерия Кокова (Кабардино-Балкария) и Магомедали Магомедова (Дагестан) — уговорили уйти по собственному желанию. А вот правом отстранять региональных лидеров по причине утраты доверия президент за это время воспользовался лишь дважды, выбрав для показательной порки далеко не самые значимые регионы: главу Корякии Владимира Логинова наказали за срыв северного завоза, а губернатор Ненецкого автономного округа Алексей Баринов лишился поста после возбуждения против него уголовного дела.

И лишь в 2007 году в отношениях центра с регионами обнаружились некоторые новые веяния. Во-первых, резко возросло число новых назначенцев: руководители поменялись в 11 из 25 регионов. Во-вторых, увеличилось число "добровольных" отставок, которые в последующие годы станут главным способом досрочной смены лидеров. Наконец, в-третьих, ближе к концу года очередь дошла и до политических тяжеловесов ельцинского призыва: свои посты досрочно покинули Михаил Прусак (Новгородская область), Константин Титов (Самарская область) и Анатолий Лисицын (Ярославская область), причем двое последних до этого успели переназначиться по новой процедуре.

2008-2011: обновление и усиление

Последние отставки 2007 года ознаменовали переход к формуле "незаменимых у нас нет", ставшей главным лозунгом второго этапа. Его главную особенность зафиксировала сухая статистика: назначений за четыре этих года произошло меньше, чем за три предыдущих (72 против 78), зато коэффициент обновления региональной власти резко возрос — почти 60% новых губернаторов против 33% в 2005-2007 годах (см. график).

Формально новый этап совпал с президентством Дмитрия Медведева, который не раз признавался, что считает сознательное обновление и омоложение губернаторского корпуса одним из основных своих достижений. Эксперты же усматривали в кадровых переменах еще один важный мотив: чем больше на местах появлялось личных выдвиженцев Медведева, тем по идее шире должна была становиться база его региональной поддержки и выше шансы остаться на второй президентский срок. Впрочем, некоторые наблюдатели усматривали в медведевских ротациях еще один подтекст. Владимир Путин имел со многими региональными тяжеловесами личные отношения, так что замена их руками Дмитрия Медведева, никаких обязательств перед тогдашней региональной элитой не имевшего, позволяла Путину избежать не совсем комфортных ситуаций.

Оба этих вывода действительно выглядели на тот момент вполне логично. Но верно и другое: радикальное обновление губернаторских кадров стало возможным благодаря укреплению вертикали власти вообще и системы назначения глав регионов в частности. Механизмы назначения за три предшествующих года были отработаны до мелочей, включая и тонкости взаимодействия с некогда строптивыми местными законодателями. К концу 2007 года серьезно укрепилась "Единая Россия", которая теперь могла решать многие кадровые вопросы даже вопреки желанию местных начальников. Кроме того, переход к избранию Госдумы исключительно по партспискам избавил Кремль от нужды искать поддержки у прогубернаторских одномандатников, а полное доминирование единороссов в Думе позволяло принимать любые решения без оглядки на региональных лоббистов.

Рост уверенности власти предопределил и изменение общего стиля общения центра с регионами. Дожидаться истечения срока полномочий губернатора для его замены стало необязательно: достаточно было лишь доходчиво объяснить, что ему пора писать заявление "по собственному". Отсюда и резкий рост "добровольных" отставок — с 8 в 2005-2007 годах до 17 в последующие четыре года. Окончательно утратили статус неприкасаемых тяжеловесы ельцинской эпохи: уйти пришлось даже таким монстрам региональной политики, как Минтимер Шаймиев (Татарстан), Муртаза Рахимов (Башкирия) и Эдуард Россель (Свердловская область), а заартачившегося Юрия Лужкова Кремль не побоялся выгнать с позорной формулировкой "за утрату доверия". Наконец, полностью исчезла практика досрочного обращения к президенту с вопросом о доверии, хотя в 2008-2009 годах у многих такое право еще оставалось. Но прежний смысл эта процедура утратила, поскольку во взаимном подтверждении лояльности центр уже не нуждался. Кстати, с первыми досрочниками в итоге обошлись весьма жестко: из 39 губернаторов, удостоенных ранее президентского доверия, до возвращения прямых выборов дотянули лишь 11.

Впрочем, рост некоторых количественных показателей нередко сопровождался ухудшением качества: оказалось, что снять даже очень авторитетного губернатора куда проще, чем найти ему если и не равноценную, то хотя бы приемлемую замену. К явным приметам кадрового голода можно, в частности, отнести участившиеся назначения стопроцентных "варягов" и появление среди региональных лидеров своеобразных многостаночников, перебрасываемых с одного региона на другой. Так, Олег Кожемяко переехал из Корякии в Амурскую область, а Сергей Собянин перебрался из Тюмени в Москву транзитом через администрацию президента и правительство.

Фактическим признанием кадровых ошибок со стороны Кремля стали повторные замены уже назначенных губернаторов, причем зачастую еще до истечения срока их полномочий. Безусловным лидером в этом плане оказалась Иркутская область, где новые руководители назначались четырежды — правда, одна из замен стала следствием гибели действующего главы в авиакатастрофе (см. справку ниже). Еще в 11 регионах, включая Саратовскую, Самарскую, Свердловскую области и Ставропольский край, новички назначались дважды.

А своего рода живым символом этих кадровых трудностей можно считать бывшего директора одного из казанских заводов Николая Колесова, в короткой губернаторской карьере которого удивительным образом слились основные черты эпохи. В июне 2007 года он был назначен главой Амурской области, став, таким образом, одним из стопроцентных "варягов". Но на этом посту Колесов запомнился разве что громким скандалом с дорогостоящим ремонтом своего кабинета (см. статью "Матерый кабинетище" во "Власти" N21 от 2 июня 2008 года) и менее чем через полтора года был отправлен в отставку — разумеется, по собственному желанию. А его преемником стал один из вышеупомянутых многостаночников — Олег Кожемяко.

2012: переназначение вместо переизбрания

В декабре 2011 года, сразу после массовых протестных акций в Москве, Владимир Путин и Дмитрий Медведев выступили с инициативой возвращения прямых губернаторских выборов, вроде бы таким образом завершив семилетнюю эпоху назначения глав регионов. Но соответствующий закон был принят Госдумой в апреле 2012 года, а вступил в силу лишь с 1 июня, и предоставленной отсрочкой федеральные власти воспользовались по максимуму. Всего за пять месяцев были назначены 22 губернатора, лишь трое из которых работали в тех же должностях и раньше (четвертым ветераном стал многолетний глава Мордовии Николай Меркушкин, переброшенный в Самарскую область). А 14 из 18 замененных региональных лидеров, как водится, уходили добровольно, хотя некоторые из них еще за день до указа президента об их отставке уверяли СМИ, что намерены продолжать работать.

Однако от двух первых этапов в истории назначения губернаторов ее заключительный период отличается вовсе не технологией замены глав регионов, а наличием в этих кадровых решениях ярко выраженного политического подтекста, причем сугубо тактического свойства. Как уже писала "Власть" (см. статью "Выборы с фильтром" в N17 от 29 апреля), практически все досрочные назначения произошли в тех субъектах РФ, где перспективы победы выдвиженцев власти на прямых губернаторских выборах выглядели, мягко говоря, недостаточно очевидными. В результате список регионов, жители которых, согласно новому закону, должны были напрямую избирать своих руководителей уже ближайшей осенью, сократился с десяти до четырех (Амурская, Белгородская, Брянская и Новгородская области). А еще в шести субъектах выборы, не будь нынешних досрочных отставок, должны были пройти в 2013-2014 годах.

Правда, нельзя не заметить, что спешное назначение новых губернаторов по старой процедуре вовсе не снимает проблему их неизбираемости, а лишь откладывает ее решение до лучших времен. Но эти времена на самом деле могут оказаться совсем не лучшими. Ведь после уже запланированного введения в России одного единого дня голосования всем назначенцам-2012 придется идти на прямые выборы в сентябре 2017 года. То есть на следующий год после выборов в Госдуму, на которых партия власти, по прогнозам многих экспертов, может столкнуться с серьезнейшими проблемами, и всего за полгода до очередных президентских выборов в марте 2018-го. И негативный шлейф от вероятного поражения многих действующих губернаторов (а избежать подобных неприятностей ввиду огромного числа проходящих одновременно выборов Кремлю будет крайне трудно) почти наверняка накроет и президентскую кампанию.