Подсчетный караул

Дума ушла на летние каникулы, так и не избрав нового главу Счетной палаты, но предложив президенту три кандидатуры. По сведениям "Огонька", выбор сделан: в сентябре СП возглавит Татьяна Голикова, предстоят и серьезные перемены в корпусе аудиторов — он обновится почти наполовину. Какой пост будет предложен Сергею Степашину, руководившему палатой 13 лет, пока неизвестно. "Огонек" исследовал место Счетной палаты в системе российской власти

Людмила Усова

Идея создания Счетной палаты зародилась почти сразу после того, как Борис Ельцин разогнал Верховный совет. Новая Конституция закрепила президентское превосходство в полномочиях, но в качестве утешительного приза законодателям оставили право контроля за исполнением федерального бюджета (этим занимался контрольно-бюджетный комитет упраздненного ВС). Вот так в начале 1995 года и возникла СП.

Права без полномочий

Сообразно первоначальным замыслам процедура назначения аудиторов и руководства СП полностью находилась в ведении Думы и Совета Федерации. По шесть аудиторов назначала каждая из палат, председателя СП — Госдума, его заместителя — Совет Федерации. Парламентский контроль был, что называется, "без оргвыводов": СП собирала и анализировала факты, а потом отчитывалась перед парламентом, направляя одновременно предписания и представления "заинтересованным ведомствам". Речь прежде всего о силовиках и правоохранителях — МВД, ФСБ, Генпрокуратура и т.д. Последние, получив информацию, поступали с ней по своему усмотрению. Чаще всего "принимали к сведению".

Понятно, что Кремль не хотел изначально наделять парламент или Счетную палату правом принимать меры. Хотя попытки получить такие полномочия предпринимались регулярно. Так, например, в 1997-1998 годах активно обсуждался законопроект, по которому СП получала бы право безакцептного списания средств со счетов бюджетополучателей. Он, понятно, принят не был под предлогом нарушения принципа разделения властей. А выделить СП из системы законодательной власти, дабы избежать такой ситуации, никто даже не предлагал — тогда нужны были бы поправки в Конституцию.

В 1998-1999 годах в ежегодных отчетах Счетной палаты прослеживается требование необходимости принятия поправок в Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях, без которых, как следовало из текста СП, незаконные действия в отношении средств федерального бюджета и федеральной собственности, наносящие государству ущерб на десятки миллиардов рублей, остаются безнаказанными. Но и этот здравый на первый взгляд призыв услышан не был — реальные полномочия СП власти были явно ни к чему.

Вряд ли обыватель вспомнит хоть одно резонансное дело по итогам проверок СП эпохи председательства в ней первого "счетного начальника" — Хачима Кармокова. Впрочем, и сменивший его на этом посту в 2000 году Сергей Степашин, хотя и обладал сам по себе большим политическим весом, чем его предшественник — как-никак бывший премьер, один из чреды "преемников" Бориса Николаевича,— нарастить рейтинг Счетной палаты в одночасье не смог. И даже возникший в 2004 году грандиозный скандал вокруг проведенного СП анализа итогов приватизации утих довольно скоро. Озвученная цифра ущерба — в 45 млрд рублей — потрясла воображение общественности. Но других потрясений не случилось, итоги приватизации пересмотрены не были.

Впрочем, говорить о том, что труды аудиторов СП были совсем уж мало востребованы, некорректно. По сведениям "Огонька", взаимосвязь между экспертизами СП и возбуждением уголовных дел была и остается: правоохранители нет-нет да и прибегают к помощи СП в получении поводов для начала следственных мероприятий (благо среди аудиторов есть бывшие силовики, что, понятно, упрощает диалог и улучшает понимание). Но решающий выбор — что из документов СП запустить в активную работу, а мимо чего пройти без всякой реакции — всегда оставался за исполнительными структурами.

В цифрах это звучит так: за 2000-2011 годы Счетная палата провела 6029 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в ходе которых выявлено нарушений на сумму 2568,7 млрд рублей, 1390 материалов направлены в Генпрокуратуру, возбуждено более 1240 уголовных дел. На вопрос, почему именно такая пропорция, а не иная, силовики ответа никогда не давали. Впрочем, их об этом никогда и не спрашивали — ни сама Счетная палата, ни парламент, к которой она приписана.

Здесь нет описки: де-юре являясь самостоятельным органом, не входя в состав ни одной из палат парламента и не совпадая с ними в основных функциях, СП де-факто длительное время оставалась на правах парламентского комитета — особого, прописанного в Конституции, но всего лишь комитета, наделенного правом финансового контроля в интересах законодательной власти. Что, понятно, не могло не раздражать исполнительную.

Селекционный подход

Раздражение, впрочем, стало ослабевать в начале 2000-х, по мере того как выстраивалась вертикаль, формировалось устойчивое единоросское большинство в Думе и усиливался президентский контроль над самой Счетной палатой. Номинально СП по-прежнему в системе законодательной власти, получает от нее обращения и предоставляет ей отчеты. Но вот руководство палаты уже назначается парламентом после того, как президент произведет отбор кандидатур, предложенных депутатами и сенаторами.

Как только связь Кремля и Счетной палаты усилилась и де-юре, и де-факто, на плоды трудов аудиторов все чаще стали ссылаться представители различных ведомств, прежде всего правоохранительных. Надо отдать должное аудиторам СП: они работают, как работали,— на высоком профессиональном уровне.

Из громких скандалов последнего времени с апелляцией к экспертизам Счетной палаты — дело "Оборонсервиса" и "Оборонстроя", подготовка саммита АТЭС во Владивостоке, расходование средств на программы освоения космоса.

Вот, к примеру, фрагменты отчета СП о результатах "контрольного мероприятия" по выявлению в прямом смысле слова космических расходов: "сложилась система коллективной безответственности за формирование и реализацию госполитики в данной сфере"; "при росте бюджета Федеральной космической программы России на 2006-2015 годы почти в 2,5 раза ее результативность крайне низкая"; "Роскосмос, выполняющий функции заказчика, производителя, а иногда и оператора космических систем, фактически не отвечает ни за сроки, ни за выполнение задач этими системами" и т.д.

А вот один из выводов по итогам экспертизы деятельности ОАО "Оборонстрой": "В результате низкой эффективности управления предприятиями ОАО "Оборонстрой" практически полностью утрачен тот научно-производственный потенциал организаций Минобороны России, в целях сохранения и развития которого в соответствии с указом президента Российской Федерации N 1359 было создано ОАО "Оборонстрой"". Сильнее и не скажешь. Хотя можно: "Минобороны России допущено неэффективное расходование бюджетных средств в размере 133,7 млн рублей".

Не успел разгореться скандал вокруг реформы РАН, как на сайте Счетной палаты появилось объявление пресс-службы: "В связи с многочисленными обращениями представителей СМИ... в настоящее время Счетной палатой проводится контрольное мероприятие "Аудит эффективности использования федеральной собственности и имущества государственными академиями наук и подведомственными им организациями"..." Начало мероприятия — ноябрь 2012 года, отчет последует в октябре. Для любителей поспорить о том, когда Кремль задумался о реформе РАН,— см. дату начала мероприятия СП.

Эксперты солидарны: результативность проверок Счетной палаты, если учесть принимаемые властями меры, возросла. Так, из выявленных нецелевых расходов на саммит АТЭС во Владивостоке по 6891,5 млн рублей (45,2 процента сумм) были "приняты меры", а 241,1 млн рублей и вовсе возвращены в федеральный и краевой бюджеты.

Надо сказать, "селекционный подход" к результатам изысканий СП и сама система работы с выявленными палатой недостатками не изменились. Например, вердикт СП по результатам проверки ОАО "Роснано" изобиловал не менее жесткими выражениями, чем приводимые до этого пассажи из докладов по "Оборонстрою". Например: "В процессе расходования средств Роснано допускалось совершение сделок с заинтересованностью, имеющих прямой и косвенный характер" или "согласно Стратегии деятельности ГК "Роснанотех" в 2015 году объем продаж нанотехнологической продукции проектных компаний Роснано должен составить 300 млрд рублей", но "этот показатель достигнут не будет". Однако никаких оргвыводов по итогам исследования Счетной палаты сделано не было. Не последовало и оргвыводов после скандала, связанного с публикацией Алексеем Навальным закрытых материалов по запросу Счетной палаты о нарушениях, допущенных корпорацией "Транснефть" при строительстве трубопровода "Восточная Сибирь — Тихий океан" (ВСТО). Впрочем, выборочность реакции власти на найденные СП нарушения удивления не вызывает — так сложилось давно.

Фантазировать не грех

Могло ли быть иначе? Как ни странно, могло. На Западе счетные палаты частенько являются не только органами аудита и финансового контроля, но и своего рода административными судами. Во Франции, например, счетная палата рассматривает споры по доходам бюджета. Споры по расходам бюджета — в компетенции Суда бюджетной дисциплины. Кстати, в той же Франции существуют и специализированные административные суды, и территориальные органы административной юстиции.

В России, размышляют эксперты, при наличии политической воли можно было бы наделить Счетную палату статусом суда административной юстиции, разрешающего споры по доходам государства. Специалисты предлагают при этом создать еще бюджетный суд — по вопросам надлежащего расходования бюджетных средств и налоговый суд — для разрешения споров по суммам и порядку взыскания налоговых платежей. Тем более что сейчас представился случай после анонсированного Владимиром Путиным слияния Верховного суда и Высшего арбитражного суда — все равно ведь будут вноситься изменения в Конституцию, так что можно было бы "пакетом" реформировать сразу несколько положений.

Впрочем, романтики о многом фантазируют. А фантазии Счетная палата в расчет не берет...