Оценка регулирующего воздействия новых нормативных актов появилась в России четыре года назад. Главная цель — снизить давление на бизнес. О том, кто давит на самих оценщиков, обозревателю журнала "Власть" Вере Ситниной рассказал замминистра экономического развития Олег Фомичев.
Фото: Коммерсантъ / Глеб Щелкунов / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Глеб Щелкунов / купить фото
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) — механизм достаточно новый. Какие структурные ограничения мешают его эффективному применению?
Практически ежегодно мы корректируем область применения ОРВ. Наша логика заключается в том, что ОРВ применима к нормативным актам, вводящим требования для бизнеса. Все вопросы, связанные с общегражданскими правовыми изменениями, под ОРВ не подпадают. Мы сознательно вывели из сферы ОРВ установление налоговых ставок и ставок таможенных тарифов. Там нет оценок выгод и рисков, только чисто арифметические расчеты. Правительство прекрасно понимает, какова цена изменения налога для бизнеса.
Сейчас под ОРВ не подпадают акты, которые не вводят требования к процессам, услугам, товарам, а направлены в целом на регулирование предпринимательской деятельности. Когда требований как таковых нет, но вводятся некие нормы поведения. Например, сейчас будут приниматься нормы Гражданского кодекса, регулирующие в том числе и практики ведения бизнеса. Мы рассчитываем, что в будущем такого рода документы также должны проходить через механизм ОРВ.
Или, например, недавно выяснилось, что вопросы закупок компаний также не входят в предметную область ОРВ. Требования к производству, реализации и утилизации входят, а к закупкам — нет. Это произошло потому, что, когда изначально формулировалась сфера ОРВ, закупки регулировались только в отношении госорганов. Но с тех пор был принят ФЗ-223, регулирующий закупки госкомпаниями, и сейчас под него пошла нормативная база. И стал виден пробел. Мы обязательно в ближайшее время добьемся, чтобы закупки были включены.
Еще одно существенное ограничение связано с субъектами ОРВ. Пока оценка распространяется только на проекты актов, готовящихся в правительстве, будь то законопроекты, решения правительства или акты министерств и ведомств. Президентские законопроекты, также как депутатские и региональные инициативы, через ОРВ не проходят. Мы во взаимодействии с Госдумой хотим в ближайшем будущем выстроить систему, при которой Госдума будет иметь возможность резонансные законопроекты, подготовленные ко второму чтению, направлять на оценку — либо в правительство, либо создаст для этого собственное подразделение. Проведенная оценка должна будет приниматься к сведению при голосовании.
На региональном и муниципальном уровне заложена аналогичная модель. На региональном ОРВ действует с 1 января этого года, на муниципальном — с 2015-го. Там такая же система: ОРВ распространяется на акты исполнительной власти и не затрагивает законодательную — действует конституционный принцип разделения властей.
ОРВ проходит только до поступления законопроекта в Госдуму?
В целом пока да. Но полгода назад было введено важное изменение в порядок подготовки актов, и теперь, если поправки к второму чтению подготовлены правительством на правительственный законопроект, они проходят ОРВ. Но вот если в правительственный законопроект поправки вносят депутаты или, наоборот, правительство предлагает поправки в депутатский, то ОРВ уже не проводится.
Проходили ли процедуру ОРВ поправки в закон о национальной платежной системе, которые пришлось менять даже до официального вступления в силу?
Первоначально поправки не подпадали под ОРВ, так как это был не правительственный законопроект, а депутатский. А вот последующие поправки, смягчающие требования к платежным системам, разрабатывались правительством, и на них мы дали положительное заключение, так как они смягчают условия ведения бизнеса.
ОРВ эффективно работает только в тех случаях, когда есть реальное желание урегулировать какую-то проблему, а не провести максимально быстро какой-либо акт через правительство или Госдуму. Ведь результаты оценки не блокируют принятие нормативного акта, они нужны для оценки руководством последствий принятия решения. При этом всегда можно сказать, что риски принятия закона есть, но именно в текущей ситуации они оправданны, поскольку мы решаем более важную задачу (социальную, национальной безопасности и т. д.).
Мы уже внесли в регламент обязательство проведения согласительного совещания на уровне правительства. Но, если вице-премьер, проводящий совещание, посчитает, что нет необходимости урегулировать разногласия, значит, нет. Почти за четыре года мы провели более 2500 оценок, и порядка 30% документов получили отрицательные заключения. За все это время у нас порядка ста актов принято либо с отрицательной ОРВ, либо вовсе без нее. Это еще одна беда. Периодически ведомства находят какие-то дырки в регламенте. Мы их закрываем, но потом находятся другие.
Результаты оценки не блокируют принятие нормативного акта, они нужны для оценки руководством последствий принятия решения
Много проблем с другими ведомствами?
Бывает по-разному. Есть уже хронические случаи, например с Минтрансом или Минэнерго. Сейчас начал выделяться Минстрой, и в целом его можно понять — новое ведомство получило в наследство много невыполненных поручений. Но теперь, пытаясь их исполнить пожарными темпами, министерство пишет письма в правительство с просьбой освободить их от ОРВ. Мы в ответ пишем, что законодательство не предусматривает возможности нарушения постановлений правительства путем издания поручений вице-премьера. Мы даже направили инициативное письмо в адрес курирующего вице-премьера Дмитрия Козака с просьбой ужесточить внимание к ОРВ в части функций Минстроя.
В подобных случаях главный аргумент, как правило, один: проводить ОРВ долго, а поручение надо выполнять вчера. Но при этом, как правило, выясняется, что поручение было дано год назад, первый раз на согласование отправили полгода назад. А в последний момент выясняется, что осталась только неделя, а ОРВ по документу даже не начиналась. Хотя мы в большинстве таких случаев заранее сами пишем, напоминаем, что, мол, у вас находится такой документ и он подлежит ОРВ.
Приведу другой пример с нашумевшим проектом приказа по автошколам. Два раза мы писали коллегам в Минобрнауки, что на этот приказ требуется проведение ОРВ. Но они его так и не представили. В итоге, когда Минюст отказал в регистрации приказа по причине отсутствия ОРВ, поднялся страшный шум. Нас обвиняли чуть ли не в пожирании христианских младенцев, писали, что Минэкономразвития поддерживает школы для водителей-убийц.
История до сих пор не закончилась. Я сам проводил большое совещание с МВД, Минобрнауки и автошколами. Там сразу стало понятно, откуда взялись все тексты. Мы договорились убрать самые одиозные требования к оснащенности автошкол. Коллеги из Минобранауки доработали требования, но Минюст опять их вернул.
Я так понимаю, требования выгодны для крупных автошкол и не выгодны для маленьких.
Они выгодны части автошкол и производителям оборудования для автодромов. Другая часть автошкол, независимо от размера, выражала скептическое отношение. Даже те, у кого почти все есть, и им надо немного денег довложить. Например, уклон от 14 до 18 градусов асфальтированной дороги (такое требование было прописано) на качество подготовки водителя не может оказать никакого влияния. Значительная часть того, что было вменено, далеко выходит за рамки здравого смысла. Притом что мы в принципе согласны, что площадки должны быть, и они должны быть оборудованы для обучения вождению. Зачем, к примеру, вводить требование об обустройстве на площадке регулируемого перекрестка со светофором и пешеходным переходом? На площадке надо по большому счету научить трогаться, тормозить, совершать базовые маневры и педали не путать. Все основные навыки вождения отрабатываются в ходе езды в городе, в реальных условиях.
При этом сама система требований к автошколам оказалась очень странной. Рособрнадзор занимается лицензированием автошкол. Одним из условий такого лицензирования является наличие заключения о соответствии требованиям к оборудованию площадок, которое выдает МВД. Замечу: лицензионным требованием является не соответствие как таковое, а именно наличие "бумажки" — заключения. При этом в рамках лицензионного контроля нет никакой системы проверки, насколько автошкола реально соответствует этим требованиям. У Рособрнадзора нет таких функций, они проверяют только наличие заключения, нет их и у МВД — они такое заключение выдают один раз при получении лицензии. Никаким актом не установлены порядок проверки, сроки, требования к оборудованию, с помощью которого вычисляются эти пресловутые 14 градусов наклона. Получается, вся схема сейчас рассчитана на то, чтобы один раз состричь деньги за справку от МВД, а дальше делать что хочешь.
Мы на этом примере увидели, что это даже не лоббирование госорганов. У нас всегда две категории: госорганы, которые нас поливают грязью, когда мы на их интересы наступаем, и лоббисты со стороны бизнеса. Мы очень редко попадаем под огонь бизнеса, если у него есть консолидированная позиция и она не совпадает с результатами ОРВ (такое тоже бывает). Мы, наоборот, стоим на страже того, чтобы бизнес не обижали. Но когда в бизнес-среде появляется две стороны, одна из которых сильно выигрывает, а другая — сильно проигрывает, а это обычная ситуация для принятия регулирующих мер, тогда одна из сторон начинает поливать нас по полной программе. В данном случае ассоциация автошкол и производители оборудования для автодромов, которые принимали участие в разработке требований и лоббировали их принятие, когда на самом последнем этапе вдруг неожиданно этот процесс заблокировался, провели прямо-таки впечатляющую информационную кампанию.
Но бизнес же неоднороден, и то, что выгодно одним, не выгодно другим. Как в таких условиях оценивать риски для бизнеса?
Инструмент ОРВ показывает риски и издержки для бизнеса. Поэтому мы не встаем на чью-то сторону, а фиксируем факты: при введении регулирования издержки для таких-то субъектов составят такую величину, а для таких-то — вот такую выгоду. Выбирайте. Наша главная задача — чтобы правительство понимало последствия своих решений.
Классический пример — торговля. У крупных сетей и маленьких магазинов — противоположные интересы.
Согласен, там есть проблемы с законодательством: у меня такое ощущение, что чем больше ужесточаются требования к торговым сетям, тем по факту все больше малого бизнеса из сферы торговли выдавливается.
Но часто бывает, что это не чей-то злой умысел, а просто нежелание включать голову. Мы провели экспертизу не так давно принятого без ОРВ приказа о содержимом аптечек, который распространяется в том числе на речные пароходики, пару часов вдоль берега катающие всех желающих. Так они должны были иметь на борту и наркотические препараты, и даже дефибриллятор. Большая часть аптечки, я уж не говорю про лицензию на наркотические вещества, не может быть применена людьми без медицинского образования. Притом что в штате у них медработник не предусмотрен. Как это произошло? Взяли международную конвенцию, перевели на русский язык и приняли. Даже не посмотрели, что конвенция написана для океанских лайнеров с многодневными путешествиями и огромным экипажем.
Мы очень редко попадаем под огонь бизнеса, если у него есть консолидированная позиция. Мы, наоборот, стоим на страже того, чтобы бизнес не обижали
Но, наверное, в основном приходится сталкиваться с более сложными случаями?
Пример неоднозначного регулирования — установление минимальных цен на игристые вина. Росалкогольрегулирование и производители шампанских вин утверждают, что сталкиваются с недобросовестной конкуренцией за счет игристых напитков, состоящих из спирта и газированной воды. Они стоят в розницу 60-70 рублей. Если же делать по технологии, то меньше 120 рублей игристое вино стоить не может. Поэтому возникло предложение установить минимальную цену.
Это, кстати, тот случай, когда бизнес в регулируемой сфере почти целиком поддержал предложение регулятора, а ОРВ оказалась отрицательной. Когда мы начинаем задавать вопросы, а как вообще в нашей жесткой системе регулирования производства и оборота алкогольных напитков с ЕГАИС, получается, что в торговых сетях появляются напитки, не соответствующие требованиям: каким образом сети их продают и почему Росалкогольрегулирование ничего не предпринимает? Эти же напитки всем видны — цена сама за себя говорит. Ответа мы не слышим. Дальше мы задаем следующий вопрос: проводились ли исследования среди потребителей — для чего они это покупают, знают ли об особенностях состава? У шампанских вин — оригинальная модель потребления. В течение года их покупают мало, и пик потребления приходится на Новый год. И сами участники рынка признают, что есть две категории потребителей: те, кто потребляет в течение года, покупают качественное вино и понимают, сколько оно должно стоить, и те, кто покупает в честь праздника, под Новый год, "чтобы на столе стояло", но все равно пьет водку. И оттого, что мы вводим минимальные цены, мы для нормального потребителя убираем ценовой сигнал. При этом мы понимаем, что Росалкогольрегулирование как ничего не делало, так и не делает для того, чтобы контрафакт из сетей убрать. Просто он будет стоить вместо 80 рублей 120, и маржа у недобросовестного производителя будет намного больше.
К сожалению, решение о введении минимальных цен на игристые вина, несмотря на ОРВ, принято. И теперь обсуждается решение о введении минимальных цен уже и на вино.
Цена воспринимается потребителем как показатель качества. Как только мы лишаем его этого показателя, он остается без ориентира. Это как установить минимальную цену на кроссовки 500 рублей под предлогом того, что качественные кроссовки меньше стоить не могут. И при этом ничего не делать, чтобы китайские подделки из продажи изъять. Люди же просто перестанут понимать, где качественная вещь, а где нет.
Практика регулирования рынка при помощи минимальных цен понятна на рынке крепкого алкоголя. Там это необходимо для ограничения доступа молодежи и для наполнения федерального бюджета доходами от акцизов. Но попытки регулировать минимальными ценами качество продукции, по нашему мнению, ни к чему хорошему не приведут. Мы предлагали принимать нормальный закон о виноделии, использовать практику лучших винодельческих стран, таких как Франция и Италия, ввести сертификацию виноградников, то есть принимать нормальные меры по повышению качества, а не искать простых путей.
Такая же сложная ситуация была с введением электронных ветсертификатов?
Мы вначале были резко против. Ветеринарная сертификация — это подтверждение безопасности продукции в ветеринарном отношении. Это не безопасность для человека, а безопасность с точки зрения болезней животных. Но после термической обработки их уже по умолчанию быть не может. И начинает действовать другой регламент о пищевой безопасности для человека. Есть Роспотребнадзор, есть санэпидтребования. И когда Россельхознадзор предложил ввести ветсертификаты "от стойла до прилавка", нас немного примирило с этой идеей то, что выдача делается бесплатно, и в момент переработки, когда молоко становится мороженым, ветсертификат теряет свою функцию ветеринарной безопасности, и у него остается только функция прослеживаемости. В этот момент вводится запрет на проведение ветеринарных лабораторных исследований. Сам сотрудник организации, а не ветеринар в электронном виде заполняет этот "сертификат", а по сути, отмечает в информационной системе путь товара от поставщика к потребителю. Никаких бумажных бланков. И еще должен быть длительный переходный период для тех товаров, на которые ранее не распространялись ветсертификаты, типа йогуртов, мороженого и т. д.Такая постановка вопроса в принципе правильна. Прослеживаемость есть в большинстве развитых стран мира.
Просто редко где в мире разделены сельскохозяйственный и потребительский надзоры, обычно это единая система, обеспечивающая безопасность пищевой продукции.
В ходе ОРВ бизнес поделился пополам. Переработчики и закупщики были очень против нового регулирования. Особенно молочники. Производители сельхозсырья, серьезно зависящие от регулятора — Россельхознадзора, практически единодушно поддержали.
Получается, что другие ведомства и даже бизнес-сообщество, в чьих интересах вы действуете, вам не помощники. А экспертное сообщество помогает?
Инструмент ОРВ сравнительно новый, поэтому практически нет специалистов. У нас традиционно экономисты занимались макро- и микроэкономикой, а юристы — написанием проектов актов, регулированием. А вот экономический анализ регулирования, анализ регулирующего воздействия, издержек, выгод, внешних эффектов, их перераспределения в экономике на практике отсутствовал. Есть эксперты, хорошо знакомые с теорией и международным опытом, но до сих пор не сделавшие ни одного полноценного заключения. Знаете, есть люди, занимающиеся наукой, а есть занимающиеся науковедением. Это тоже важная дисциплина: как правильнее организовывать научные исследования, как их оценивать и т. д. Но это не наука. Вот и в ОРВ сейчас так. Есть много экспертов, которые занимаются оценкой динамики заключений ОРВ на сайте: сколько актов прошло оценку, с каким результатом, насколько полно органы власти в своих отчетах отразили поступившие на сайт мнения бизнеса. Строят графики, проводят анализ, рисуют красивые картинки, делают контрольные закупки. Только к самой ОРВ это, к сожалению, отношения не имеет. А вот экспертов, реально проводящих оценку проектов актов, оппонирующих нам по существу, указывающих нам на недостатки,— таких пока практически нет. И это серьезная проблема. Во многих странах есть практика вынесения части оценки регулирующего воздействия по самым важным и сложным актам на аутсорсинг, в экспертное сообщество — в части анализа международного опыта, проведения расчетов, анализа статистики. У нас пока "аутсорсить" некуда.
Как дальше должен развиваться механизм ОРВ?
Я говорил вначале об изменениях по предмету и субъектам ОРВ. Но главное, что нужно делать,— это даже не совершенствование инструментария, а наведение порядка с регулированием. Надо, чтобы регулирующих актов стало в разы меньше, принимались они на порядки реже, но разрабатывались качественно и вдумчиво.
Мы хотим установить институциональные ограничения, такие как обязательность установления срока не менее шести месяцев от принятия акта (включая законы) до его введения, установить две даты в году, за исключением бюджетных и налоговых поправок, условно говоря, апрель и сентябрь, когда будет вступать в силу все регулирование. Своего рода Юрьев день, чтобы бизнес не отслеживал каждую минуту, что еще ему на голову свалится.
Самые сложные и масштабные изменения будет полезно тестировать в режиме правового эксперимента. Первый опыт принятия таких решений уже есть, сейчас нужно его закрепить в правовом поле.
Это ужесточение требований к принятию нормативных актов. Мы пытаемся нормативно прописать требование "One in — one out". Это значит, что если ты вводишь какое-то конкретное требование, то ты должен отменить одно аналогичное по тяжести воздействия. В развитых правопорядках уже перешли на методику "One in — two off". Там стоит задача — постепенно сокращать воздействие. Нам же пока надо хотя бы его стабилизировать.
Также в ближайших перспективах — переход ОРВ на муниципальный уровень. По муниципальному я, честно скажу, настроен достаточно скептично. Потому что когда мы готовили соответствующие поправки, то имели в виду столицы регионов, города-миллионники, то есть те муниципальные образования, где есть нормально действующие органы власти и где принимаются реально воздействующие на бизнес акты. Но при прохождении в Госдуме поправки распространили на все муниципалитеты вне зависимости от их размера.
Знаете, есть люди, занимающиеся наукой, а есть занимающиеся науковедением: как правильнее организовывать научные исследования, как их оценивать и т. д. Но это не наука. Вот и в ОРВ сейчас так
Какие законы не прошли бы ОРВ, если бы они ее проходили?
Очень сложно было с антитеррористической безопасностью. У нас так всегда: если где-то что-то полыхнет, то сразу начинают принимать нормативные акты, возлагающие на бизнес новые обязанности, абсолютно не просчитывая расходы и возможности бизнеса такие расходы осилить. Мы давали отрицательную ОРВ на закон об антитеррористической защищенности объектов. Мы пошли тогда на сделку, согласились, что примем такой подход в целом под обещание, что ОРВ будет проходить каждый акт, вводящий требования к конкретному типу объектов. Первые ласточки уже полетели, например опубликован проект антитеррористических требований по объектам образования. Судя по прессе, все школы уже в шоке, возможные издержки исчисляются миллиардами в целом по стране. Мы его ждем скоро к себе на ОРВ. При этом некоторые органы уже пытаются готовить проекты в режиме ДСП, чтобы не проходить установленные публичные процедуры. С этим нужно отдельно разбираться.
Еще одна наша цель — введение оценки фактического воздействия. Сейчас мы стремимся, чтобы во всех актах разработчик прописывал цели и задачи и какого эффекта в результате планируется достичь. Идея в том, чтобы задачи фиксировались. И через три года проверялось, оказывает ли закон какое-то влияние и оказывает ли то, которое планировалось. Необходима оценка, достиг ли он поставленных целей, и если нет, то должно приниматься решение о его отмене, изменении.