Безвластная вертикаль

Общественные объединения в России теперь тоже выстроены по вертикали. Как мы пришли к такому, разбирался "Огонек"

Ольга Филина

Региональные главы России этой осенью, не скупясь, тратили время на общественные советы и палаты: формировали их заново, вносили изменения в соответствующие законы. Словом, прилаживали рычаги и шестеренки для удобного управления гражданским сектором. Работа закончилась, скандалы продолжаются — местные ленты новостей бурлят недовольством общественников. В Калининграде, например, благотворительные организации жалуются, что не попали в местную палату, потому что не вышли названием: нужны общественные, а не благотворительные. В Тверской области сократили число членов Общественной палаты на девять человек, причем 2/3 из оставшихся так или иначе должны быть одобрены губернатором. И далее, и далее.

Процессы в регионах лишь завершают то выстраивание вертикали общественных организаций, которое года два назад началось в Москве. Идеальная схема управления "третьим сектором" теперь выглядит так: сначала из всего пула НКО и гражданских активистов государево око примечает наиболее лояльных (желательно членов ОНФ), так или иначе "зачищая" оставшихся. Потом лояльным дают возможность официально представлять общественность в разговорах с государством на всех уровнях, для чего создана понятная система соподчинения одного общественного объединения другому, копирующая иерархию исполнительной власти. Общественная палата РФ (ОП РФ), согласно схеме, сегодня имеет отдельные "министерства" — общественные советы при всех госведомствах, куда можно попасть по рекомендации палаты и самой власти. Кроме того, у ОП РФ есть региональные аналоги, а у них — региональные "министерства". Вся система просматривается и контролируется государством в любой момент: выборные "фильтры" в палаты и советы построже, чем фильтры в парламент, а неугодного человека всегда можно снять. Не случайно в последний состав ОП РФ не прошло большинство публичных людей, способных на самостоятельное высказывание: будь то историк Николай Сванидзе, редактор Павел Гусев (его за критическую публикацию выгнали и из палаты Мособласти — по личной просьбе губернатора) или академик Евгений Велихов (которому в новом составе ОП РФ предоставили утешительную должность — "почетного секретаря"). Зато в палате оказались директор прокремлевского фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский, экс-пресс-секретарь движения "Наши" Кристина Потупчик, а также организатор пикетов у американского посольства Артем Кирьянов.

Вот, собственно, во что вылилась идея "открытого правительства". Профильное министерство еще существует, а министр Михаил Абызов так вообще — завсегдатай гражданских форумов. Однако на последней встрече с ОНФ президент Владимир Путин уже откровенно его раскритиковал за то, что тот "слишком уж сосредоточился на международной деятельности", забыв о делах страны. Все эксперты сходятся во мнении, что проект "открытого правительства", затеянный при Медведеве, близок к своему концу: Кремль разобрался с гражданским сектором и без него, выстроив все просто и вертикально.

Этапы пути

Было в этой стройке два краеугольных камня. Первый — от мая прошлого года, когда президент подписал указ: каждый госорган должен сформировать свой общественный совет, причем обязательно "совместно с Общественной палатой РФ". Таким образом, удалось упорядочить все "экспертные группы" при министерствах, причесать под одну гребенку и сплотить вокруг общего центра — федеральной палаты, которая за годы исправной работы успела хорошо себя зарекомендовать. Иосиф Дискин, бессменный член ОП РФ и ее глашатай, первым приветствовал инициативу, ведь она "повысила роль Общественной палаты в формировании советов".

О том, что объединение в систему грядет, говорил еще доклад прокремлевского Фонда поддержки гражданского общества, вышедший накануне президентского указа — в марте. Там за правильными словами о необходимости консолидации "третьего сектора" в России прослеживалась общая мысль: нужна "единая государственная концепция формирования гражданского общества", нужны "крупные общенациональные НКО или сетевое объединение региональных и межрегиональных НКО" — и все это, разумеется, "невозможно без активного участия и поддержки со стороны государства". Ясно, что государство действует так, как привыкло, и формирует все по своему образу и подобию. Вряд ли стоило надеяться, что современная бюрократия породит сетевую структуру самоуправляемых общественных объединений (да, в общем, и не ее это дело). Здесь кстати вспомнить, что Фонд поддержки гражданского общества знаменит вовсе не исследованиями "третьего сектора", а составлением рейтинга эффективности губернаторов. Видимо, понимают люди, чем в России действительно стоит заниматься и от какой власти — гражданской или исполнительной — все зависит.

А уж после того, как контур системы с ее иерархией стал обрисовываться: есть главная палата, есть сформированные ею "министерства", есть ее региональные представительства — пришла пора наделять всю пирамиду полномочиями. Обозначить, так сказать, ее место в рамках большей системы — российской власти. И вот вторая веха — закон "Об общественном контроле в РФ", подписанный президентом в июле этого года. Вокруг закона множились спекуляции (что он создается специально под "Общероссийский народный фронт", что он возрождает советскую систему "народного контроля" — обо всем этом "Огонек" писал в N 2 за 2014 год), из-за этого закона чуть было не поссорились обычно тихие ОП РФ и СПЧ: каждый хотел донести до верховной власти свое видение контроля... Итог бурных обсуждений оказался до обидного прозаичен. В готовой редакции и граждане, и общественные организации были вычеркнуты из числа "субъектов контроля".

— И я вот спрашиваю: зачем тогда закон? — удивляется Людмила Василенко, профессор Института государственной службы и управления РАНХиГС.— Получается, что ни граждане, ни отдельные НКО вести общественный контроль по закону не могут. А кто может? Правильно, только Общественная палата и ей подобные структуры, которые, очевидно, аффилированы государством. То есть закон не прописывает механизмы контроля, а скорее их ограничивает, канализирует определенным образом.

Какая ровная, однако, получилась пирамида. Хочешь приглядеться к работе чиновника? Отлично: действуй через Общественную палату. Иначе — несистемщик, провокатор или, чего доброго, иностранный агент.

Кому это надо

Несмотря на тень бессмыслицы, которая нависает над ОП РФ как таковой и ее дочерними структурами (некоторые советы с момента избрания так ни разу и не заседали, а информация об их деятельности отсутствует на сайтах министерств), кому-то они все же приносят ощутимую пользу. Во-первых, не отнимем: по возможности помогают рядовым гражданам, которые идут со своими жалобами и которым в нормальном случае должны были бы помочь муниципальные депутаты или профильные НКО. А во-вторых, здорово разгружают чиновников.

— Эти общественные палаты — если смотреть на них в комплексе — похожи на огромный защитный купол, который препятствует болезнетворному воздействию масс на чиновников,— считает Юлий Нисневич, член правления Transparency International Россия.— Они берут на себя множество контактов населения с его властью, что, несомненно, удобно. Какой-нибудь критический запрос теперь рекомендуют направить не напрямую в министерство, а сначала на рассмотрение общественного совета этого министерства. Пусть эксперты из совета с ним помучаются, да еще и добровольно, да еще и бесплатно. Непопулярные законы тоже очень удобно перед подписанием "проводить" через экспертизу советов и палат, вроде как: вот, общество посмотрело и само напросилось. Нет даже необходимости, чтобы палаты были совсем управляемыми — они все равно ничего не решают. Впрочем, власть сегодня так опасается всякой альтернативы, что даже эти структуры формируются очень тщательно: муха не пролетит.

В регионах, свидетельствуют общественники, "мухи" иногда пролетают, но это дело времени, губернаторы еще не разобрались в своем "третьем секторе". Когда разберутся, отличат правильно-вертикальных от чужих. Зато на местах лучше, чем в центре, освоились с другой полезной функцией карманных общественных советов — оказанием социальных услуг населению, своего рода аутсосрингом исполнительной власти.

— Одному совету общественности, за которым мне случалось наблюдать, доверили распределять дорогущую медтехнику по больницам,— рассказывает Иосиф Дзялошинский, завлабораторией исследований в области бизнес-коммуникаций НИУ ВШЭ.— Он это дело доблестно провалил, "потеряв" часть техники, а потом расформировался. С кого спросить? Кто виноват? Никто. Обществу доверили — оно не справилось, что, мол, теперь сделаешь. Совет отбросили, как хвост ящерицы, и побежали дальше.

Поэтому точка зрения, согласно которой общественные палаты — это всего-навсего ширма, имитация общественного участия в управлении страной и созданы исключительно для того, чтобы задобрить население, морально устарела. У сегодняшнего "третьего сектора", встроенного в вертикаль, есть свой практический функционал, который с течением времени будет только расширяться.

Не хотят в баню

А ведь обо всем этом предупреждали. Вертикального выстраивания "третьего сектора" отдельные "несистемщики" боялись еще в 2001 году, когда прошел первый и крупнейший Гражданский форум России, запомнившийся выступлением тогда недавно избранного президента и фразой политтехнолога Глеба Павловского: "Когда мы (гражданское общество.— "О") действуем, мы поступаем как Путин".

Разговор о важности общественной экспертизы, контроля над бюрократией развивался на том форуме вовсю. На что Александр Сунгуров, президент Санкт-Петербургского центра "Стратегия", член Европейского института омбудсменов, резонно заметил: "Эксперт — это всегда советник кого-то, кто заказывает экспертизу и принимает решение", а значит, "квазиобщественные эксперты становятся реально в подчиненное положение к органам государственной власти". Кто заказывает, тот, как известно, и платит, а кто платит, тот и танцует. Если государство заказывает общественную экспертизу — что-то идет не так. Когда у общества нет своих "заказчиков", будь то независимые НКО или всенародно избранные депутаты, надеяться особенно не на что; унтер-офицерская вдова себя не высечет.

С тех пор, казалось бы, много времени прошло, но более сплоченных, самоорганизующихся и независимых структур внутри общества не появилось. Строительство вертикали велось, считай, в чистом поле. Из многих надежд, возложенных на интернет, оправдалась малая часть, зато выяснилось, что этой площадкой тоже можно манипулировать: ни одно интернет-голосование за кандидатов в то или иное общественное объединение при власти (где оно допускалось) не прошло без скандалов.

— В Совет Минздрава РФ выборы были, мягко говоря, странными,— вспоминает Виталий Иванов, врач-кардиолог, координатор общественного движения "Вместе — за достойную медицину".— Вместо обещанных двух месяцев выборный цикл растянулся на семь, число интернет-голосов за отдельных кандидатов в одночасье уменьшалось, за других — внезапно росло. Сам список кандидатов обнулялся и менялся несколько раз. А после экспертного отбора выяснилось, что в состав совета вошли люди, которых вообще не было в первом списке кандидатов, зато не прошли те, кто по всем параметрам должны были проходить, например врач скорой помощи из Волгограда, за которого форумчане сайта "Доктор на работе", все профессиональные люди, отдали более 20 тысяч голосов.

Интернет-голосование на выборах в саму Общественную палату РФ в мае этого года вообще побило все рекорды по количеству и градусу скандалов: власть обвиняла оппозицию в накрутках, оппозиция — власть. Ни один из кандидатов неформального "блока Навального" не прошел, многих сняли, а в итоговый состав вошли все проверенные люди. В результате палата, избранная при помощи интернет-технологий, оказалась еще более "государственной" и блеклой, чем все предыдущие.

— Махинации с интернет-голосованием, на мой взгляд, один из самых обидных проколов власти,— считает Людмила Василенко.— Наши чиновники никак не могут понять, что в интернете как в бане: все на ты — уж раз зашел, соблюдай это правило. Власть вообще плохо понимает интернет. Сегодня многие НКО так подавлены документооборотом и отчетами, что отказываются от официальной регистрации и уходят в Сеть, становятся онлайн-сообществами, которые сложно контролировать. В этом смысле надзорные ведомства роют яму самим себе: они маргинализируют гражданское общество, обеспечивая проблемы в будущем.

Впрочем, если ограничить доступ в интернет, проблема на время рассосется. Остается надеяться, что хоть какой-то общественный совет этого не допустит.