Правительство вспомнило о забытом с советских времен понятии "промышленная политика". "Власть" разбиралась, кому и в чем может помочь эта новая-старая инициатива.
Рисунок: Коммерсантъ / Андрей Шелютто
Фото: Коммерсантъ / Роман Яровицын
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Азаров / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Олег Харсеев
По плану первый в российской истории закон "О промышленной политике" должен быть принят до конца этого года. Он предлагает самые разные методы поддержки промышленности: от создания технологических кластеров до специального фонда по развитию промышленности. Комиссию по промышленности возглавит президент Владимир Путин, что подчеркивает высокий уровень внимания к этой теме.
Однако, как отмечают критики проекта, закон в его нынешнем виде по сути консервирует действующее положение вещей: привилегированный статус крупного бизнеса, надежды на высокие технологии и лоскутное одеяло из льготных режимов. Более того, у многих возникает вопрос, так ли важно промышленное производство среди прочих факторов развития экономики. Например, Банк России недавно направил в Госдуму проект основных направлений денежно-кредитной политики, в котором в том числе приведен обновленный прогноз макроэкономического развития на 2015-2017 годы. Несмотря на существенное расширение вариантов развития событий (вместо традиционных трех сценариев здесь содержится целых пять), все они различаются лишь уровнем цены на нефть и наличием либо отсутствием иностранных санкций. Промышленное производство, по мнению экспертов ЦБ, существенным фактором развития экономики не является (промпроизводство составляет не более четверти ВВП).
Впрочем, когда цены на нефть падают, а импорт сокращается из-за санкций, остается надеяться только на собственные производственные силы. Кстати, майские указы президента, принятые Владимиром Путиным в 2012 году сразу после инаугурации, предполагают не только увеличение зарплат бюджетникам, но и создание 20 млн высокопроизводительных рабочих мест, а также выход экономики на траекторию роста ВВП на 6-7% ежегодно. Соответственно, промышленность должна была поучаствовать в решении и социальной, и макроэкономической задачи.
Следует отметить, что в течение новейшей российской истории правительство уже несколько раз пыталось внедрить промышленную политику, но каждый раз "невидимая рука рынка" отбивала эту атаку. В 1998 году министром промышленности, а затем вице-премьером был назначен бывший член Политбюро ЦК КПСС Юрий Маслюков. Он пытался внедрить "промышленную политику", но продержался в правительстве всего год, что, впрочем, было достаточно долгим сроком по тем временам. Сторонником промышленной политики был и Евгений Примаков, но кабинет министров под его руководством отправился в отставку и в историю, не проработав и года.
Следующая попытка внедрить промполитику была предпринята в 2003 году, когда в правительстве появился специальный вице-премьер по промышленности Борис Алешин. Но уже через три месяца его перепрофилировали на проведение административной реформы, а через год понизили до главы Роспрома. Формально он опять начал заниматься промышленностью, но низкий аппаратный вес не позволил ведомству совершить промышленную революцию. Самой популярной цитатой в то время были слова одного из основателей компании "Тройка-Диалог" Павла Теплухина: "Когда я слышу слово "промполитика", у меня сразу создается ощущение, что кто-то что-то хочет украсть".
Одна из главных претензий к авторам закона — излишний упор на высокие технологии и инновации
Активную роль в формировании промполитики на протяжении всего последнего времени пытались играть Торгово-промышленная палата и РСПП. Каждая из организаций написала по несколько концепций, стратегий и вариантов закона о промполитике, но ничего из этого не было принято.
Кризис 2008 года заставил правительство активно заняться поддержкой предприятий, но это была вынужденная мера. И лишь в этом году, на фоне секторальных санкций США и ЕС, затронувших многие чувствительные для экономики области (например, поставки в Россию оборудования для работы на шельфе), дело дошло до законодательного оформления.
"Мы прекрасно понимаем, что законопроект — это не волшебная палочка Гарри Поттера",— отметил во время первого чтения зампред думского комитета Владимир Гутенев. Главная проблема — законопроект рамочный, и, какой на деле окажется поддержка предприятий, понять невозможно. Когда пройдет второе чтение, пока неизвестно, но план принять его до конца года никто не отменял.
Авторы закона исходят из того, что без государственной поддержки промышленности не подняться. Поэтому законопроект содержит целый спектр тепличных мер, которые должны помочь российскому бизнесу выжить в неблагоприятных в целом условиях. Предполагается создание индустриальных парков и промышленных кластеров. Вводится понятие специального инвестиционного контракта, то есть договора между инвестором и региональными властями о строительстве новых производств в обмен на налоговые льготы на срок окупаемости проекта, но не более десяти лет. Сейчас такой режим действует в отношении резидентов иннограда Сколково, запущенного в годы президентства Дмитрия Медведева. Инвестконтракты могут заключаться по шести направлениям: созданию не имеющего аналогов в России производства, развитию приоритетных отраслей, внедрению передовых и критических технологий, созданию высокопроизводительных рабочих мест, объектов промышленной и социальной инфраструктуры.
Инвестконтракты немного похожи на особые экономические зоны промышленного типа, однако есть некоторые различия. "Инвестконтракты позволят распространить возможности, которые ранее были у автопроизводителей, и на другие отрасли. Такие проекты дадут возможность средним и крупным уже существующим предприятиям привлекать зарубежных партнеров и размещать новые производства на старых площадках,— объясняет гендиректор ОЭЗ "Титановая долина" Артемий Кызласов.— У особых экономических зон такой возможности нет, так как они не могут создаваться на базе уже существующих предприятий. Инвестконтракты позволят более эффективно развивать существующие в России предприятия, которые ранее не могли быть реализованы из-за отсутствия преференций".
Одна из главных претензий к авторам закона связана с тем, что меры поддержки направлены на создание новых предприятий, а не на развитие и модернизацию уже существующих. Другая претензия — излишний упор на высокие технологии и инновации. Помимо льгот, предусмотренных в законе, планируется разработать отдельную подпрограмму для создания инновационных отраслей, а также план внедрения наилучших доступных технологий (НДТ) в промышленность до 2017 года. Согласно законопроекту, внедрение НДТ будет обязательным условием для получения преференций и заключения специнвестконтракта.
Еще одна новация — создание государственной информационной системы промышленности. В ней будет содержаться информация о состоянии и прогнозе развития отраслей промышленности, количестве субъектов промышленной деятельности и мерах их стимулирования. Предполагается, что система поможет инвестору понять, где выгоднее размещать новое производство с точки зрения логистики и отсутствия аналогичных производств.
Формировать и реализовывать промышленную политику будет специально созданный совет при президенте
Формировать и реализовывать промышленную политику будет специально созданный совет при президенте. "В первую очередь в закон необходимо заложить реальные показатели оценки, как говорят в бизнесе, KPI. Иначе невозможно будет понять, достигает ли промышленная политика заявленных целей,— говорит уполномоченный по правам предпринимателей Борис Титов.— Сейчас во всех программах Минпромторга заложен показатель производительности труда. Мы считаем, что самый главный показатель — это количество высокопроизводительных рабочих мест и темп их прироста, рассчитанный на уровне отдельной компании по данным налоговой отчетности. Этот показатель легко считать, и он лучше всего показывает, развивается производство или умирает".
Для реализации положений закона предлагается вводить налоговые льготы и субсидии за счет бюджетов всех уровней. За неэффективное использование бюджетных средств предусмотрены штрафные санкции. Еще одна мера поддержки отечественных производителей — при госзакупках будет запрещено покупать товары иностранного происхождения при наличии российских аналогов.
Для финансирования новых производств будет создан фонд развития промышленности. Предполагается, что он будет заниматься субсидированием процентных ставок по кредитам. "Большая часть мер государственной поддержки в соответствии с утвержденными конкурсными процедурами распределяется исключительно из Москвы, минуя отраслевые и региональные институты развития. В таких условиях среднему, а тем более малому производственному бизнесу никогда не пробиться. В законе заложены инструменты, способные повлиять на ситуацию, например инжиниринговые центры и индустриальные парки. Но ситуация изменится только при условии, что все эти инструменты будут реально действовать, а их запуск требует серьезной проработки",— говорит вице-президент общественной организации "Деловая Россия" Анастасия Алехнович.
Предлагаемых мер недостаточно для того, чтобы действительно изменить ситуацию с промышленностью, полагает профессор РАНХиГС, замдиректора Института нового индустриального развития, профессор РАНХиГС при Президенте РФ Константин Андрианов. Необходимые инструменты промышленной политики, по его убеждению, должны выглядеть иначе. Прежде всего это госсубсидии на перевооружение всей промышленности (сейчас износ основных фондов составляет в среднем 48,5%, а в ряде отраслей машиностроения доходит до 80%). Во-вторых, снижение ставок НДС и налога на прибыль вплоть до обнуления в зависимости от степени локализации производства. В-третьих, это выделение бюджетных средств на софинансирование кредитов от банков с госучастием с максимальной ставкой 4% годовых. Экспертное сообщество, по словам Андрианова, уже представило эти поправки в профильный комитет Госдумы.
Предлагаемые меры бюджету вполне по силам, да и другого выхода просто нет. "Есть необоснованные опасения, что увеличение мер господдержки станет дополнительным бременем для государства,— говорит Андрианов.— Наоборот, оно повысит интерес к промышленности — а за семь лет количество субъектов промышленной деятельности сократилось на 17%, в машиностроении — на 40% — и оздоровит экономику в целом. Рост промышленности поможет решить такие застарелые проблемы российской экономики, как немонетарная инфляция и отток капитала. Ведь его причины — в том числе в нехватке привлекательных для инвестора сфер деятельности".
Есть необоснованные опасения, что увеличение мер господдержки станет дополнительным бременем для государства. Наоборот, оно повысит интерес к промышленности
Однако государство не спешит перераспределять доходные статьи бюджета в пользу льготных режимов для промышленности. В фонде развития промышленности заложено примерно 20 млрд рублей на три года, а уровень субсидирования кредитной ставки ограничен 90% от ставки рефинансирования, что на сегодняшний день составляет 8%. Финансово-экономическое обоснование к законопроекту говорит только об одной статье расхода — государственной информационной системе. На ее создание понадобится 43 млн руб., и еще 4 млн будет ежегодно уходить на эксплуатацию.
Позиция финансового блока правительства, настаивающего на необходимости экономии бюджетных средств, приводит к тому, что налоговые льготы предлагаются только новым предприятиям. Здесь нет недополученных доходов, ноль налогов от нового производства равен нулю от только созданного. Впрочем, развивать производство можно и без бюджетных трат.
"Главное для роста промышленных производств — это общие условия ведения бизнеса. Должно быть выгодно производить. Промышленности нужны доступные кредиты, конкурентоспособные тарифы и гибкая система налоговых ставок, которая позволит бизнесу вкладывать деньги в расширение и модернизацию производства,— убежден Борис Титов.— Кроме того, необходимо снизить давление на бизнес со стороны проверяющих органов. Эти условия намного важнее всех особых режимов. Без них вообще ничего не получится".