|
Борьба с отмыванием по-нашему |
 |
| Александр Железняк: "Обязательному контролю должны подлежать все сделки физических лиц на сумму от 4 тыс. МРОТ" |
Законопроект, который разрабатывал Минфин, был внесен в Думу этой весной. Первые парламентские слушания по нему прошли на прошлой неделе, а до конца этого месяца он, скорее всего, будет принят в первом чтении. Тем не менее вполне вероятно, что уже к второму чтению в закон будут внесены существенные поправки — за это сейчас борются как депутаты, так и банкиры. Однако похоже, что поправки эти обычным гражданам не помогут — об их проблемах и авторы законопроекта, и разработчики поправок просто не задумались.
Товарищеский матч
Правительственный законопроект предполагает, что под подозрение попадают фактически все граждане и фирмы, проводящие какие-либо операции с суммами начиная от 4 тыс. МРОТ (около $13 тыс.), а для сделок с недвижимостью — более чем 20 тыс. МРОТ. Сам список типов сделок, которые подлежат обязательному контролю, включает порядка тридцати позиций. Но даже этим дело не ограничивается — в принципе банкиры и иные участники рынка обязаны сообщать обо всех сделках, которые покажутся им подозрительными. За недоносительство они несут ответственность вплоть до уголовной. А вот государственный орган, уполномоченный контролировать рынок на предмет отмывания денег, напротив, практически ни за что ответственности не несет, зато может требовать от финансистов любую информацию о клиентах.
Банкиров такой подход не устроил. И они в ответ разработали свой вариант законопроекта об отмывании — на прошлой неделе он поступил в Госдуму из Ассоциации российских банков (АРБ). "При разработке нашего варианта мы исходили из того, что невозможно в режиме реального времени контролировать соответствие банковских операций установленному в правительственном законопроекте перечню,— пояснил 'Деньгам' председатель комитета по безопасности АРБ Александр Железняк.— Тем более, когда цена ошибки столь высока. Поэтому мы решили оставить только количественный критерий, отнеся к подлежащим обязательному контролю все сделки на сумму от 4 тыс. МРОТ для физических и от 10 тыс. МРОТ — для юридических лиц". Также банкиры позаботились о том, чтобы крайне подробно описать права и обязанности контрольного органа, фактически предлагая лишить его права требовать любую информацию без ограничений.
В целом же, если сравнить правительственный и "банковский" варианты законопроекта (см. выдержки на стр. 23), ясно видно только одно — обе стороны решительно борются за то, чтобы переложить друг на друга всю ответственность за возможные проколы. Действительно, ничем другим, с точки зрения клиентов финансовых организаций, проекты не различаются — оба они позволяют без всякого объяснения причин как банкам, так и надзорным органам объявлять их операции подозрительными. И это неудивительно — и властям, и банкирам новый закон нужен для достижения одной и той же цели, к реальной борьбе с отмыванием преступных денег имеющей довольно отдаленное отношение.
Главный арбитр
И финансисты, и власти сходятся в том, что закон об отмывании необходим. Из-за его отсутствия Россию не пускают в "приличное общество" развитых стран. Что бьет как по политическому имиджу страны, так и по ее экономике — отсутствие внятного законодательства и системы контроля лишает российские структуры доступа на мировые финансовые рынки, поскольку западные банки отказываются работать с деньгами сомнительного происхождения. А это значит, что под угрозой оказываются и кредитные линии, и нормальное прохождение расчетов с западными контрагентами.
При чтении законопроектов создается впечатление, что их авторы не очень старались понять, как именно система будет работать на практике. Например, на вопрос, откуда взялась "пороговая" цифра в 4 тыс. МРОТ, банкиры-разработчики лишь ссылаются на некое "обобщение западного опыта, пересчитанное для российских реалий". Учитывая социальную значимость закона, обоснование не слишком убедительное.
Также интересно взглянуть на правительственный документ "Финансово-экономическое обоснование" (столь важного для страны законопроекта). Он занимает примерно полстраницы машинописного текста, поэтому, исключив преамбулу, мы можем процитировать его целиком: "В случае наделения соответствующими полномочиями одного из существующих органов исполнительной власти необходимо увеличение его численности на двести человек. Исходя из предполагаемой суммы расходов на содержание одного сотрудника (180 тыс. рублей в год) всего потребуется 36 млн рублей в год. Кроме того, потребуется обеспечение уполномоченного органа дополнительной компьютерной техникой и соответствующим программным обеспечением, что составит 30 млн рублей. Таким образом, дополнительные расходы федерального бюджета составят 66 млн рублей в год". Не будем придираться к мелочам — чиновники действительно могли упустить из виду тот факт, что ежегодное обновление парка компьютеров не является необходимым. Но вот отсутствие каких-либо расчетов предполагаемого экономического эффекта свидетельствует о том, что законопроект носит скорее показной характер.
О том же говорит и восприятие законопроекта депутатами. Они высказали массу замечаний, зачастую, безусловно, разумных (например, что законопроект смешивает в одну кучу отмывание доходов от наркоторговли и "серые" схемы ухода от налогов или что принятие подобных законов должно происходить одновременно с либерализацией валютного законодательства). Тем не менее информированные источники "Денег" в Госдуме утверждают, что закон будет принят в первом чтении в варианте, предложенном правительством, до конца мая — на этом, по их словам, настаивает президент. После чего между первым и вторым чтением он будет дорабатываться с учетом пожеланий банкиров.
Такой закон, вероятно, понравится западным партнерам России — ведь он, по сути, является калькой с их собственных соответствующих нормативных актов. Но эффективным, скорее всего, не будет. Ничего не поделаешь — российские реалии.
Своя игра
Наиболее вероятный результат практической реализации российского закона об отмывании — полное его забвение. Произойдет это естественным образом: чтобы застраховаться от неприятностей, банки начнут сообщать в контрольные органы буквально обо всех сделках своих клиентов. После чего власти захлебнутся в потоке информации и окажутся перед выбором: забыть о возможности эффективного контроля или резко увеличить число надзирающих. В условиях курса экономии бюджетных расходов предпочтительнее смотрится первый вариант.
При этом, однако, закон вполне будет справляться с немаловажной в условиях усиления роли государства функцией: все-таки применяя отдельные его положения на практике, правоохранительные органы смогут при желании без труда создавать массу неудобств отдельным предприятиям. Идеологическое прикрытие обеспечено: борьбу с отмыванием преступно нажитых денег общество воспринимает однозначно положительно.
Между тем стоит отметить две вещи. Во-первых, западные законы о противодействии отмыванию работают не особо эффективно — достаточно вспомнить нашумевшую историю о деньгах русской мафии в Bank of New York. Во-вторых, заданные законом критерии подозрительности сделки (объем операции от 4 тыс. МРОТ) при легализации преступного бизнеса средних размеров обойти довольно просто — достаточно осуществлять платежи мелкими порциями через разные банки. Поэтому возникает вопрос, с чем пытается бороться правительство — с отмыванием вообще, отмыванием в особо крупных размерах или просто с крупными сделками? Если с отмыванием, то следует идти совершенно иным путем.
Fair play
Прежде всего нужно отменить идеологию "пороговых" сумм для подозрительных сделок. Необходимо понять, что на деле бороться с отмыванием преступно нажитых доходов можно, только контролируя все финансовые операции граждан и компаний. Вряд ли это обернется значительно большим объемом работы, чем при ныне предлагаемой системе. Зато в этом случае можно реально оценить расходы на построение системы обработки информации и понять, будут ли они компенсированы экономическим эффектом от выхода "серого" бизнеса из тени и уменьшения уровня финансовой преступности.
Подчеркнем — контроль за всеми сделками вовсе не равнозначен тотальной слежке. Напротив, именно так можно максимально ограничить вмешательство чиновников в дела граждан и предприятий — раз контролируются все сделки, проверяющим нет никакой необходимости рассылать по банкам целевые запросы о деятельности субъектов рынка. А значит, им вовсе не обязательно знать, какую конкретно фирму они проверяют. Проще говоря, если банки будут идентифицировать клиентов при подаче информации с помощью некоего шифра (например, ИНН), то на пути в регулирующий орган достаточно поставить электронное устройство, которое будет взамен данного шифра ставить другой, под которым фирма или человек и будет фигурировать в базе данных контролера.
В этом случае проверяющие чиновники просто не будут знать, с кем конкретно имеют дело. И вместо нынешней цепочки "выявление сомнительного субъекта рынка — запрос обо всех его сделках — комплексная проверка субъекта рынка" появится другая: "выявление серии подозрительных сделок — выявление лиц, проводящих эти сделки — комплексная проверка субъекта рынка". Понятно, что вторая схема оставляет гораздо меньше шансов для злоупотреблений чиновникам и проявления симпатий и антипатий государства. Тем более, если записать в законе, что инициатива начала расследования может исходить только от проверяющих, не имеющих доступа к информации о том, кто именно проводит подозрительные операции.
Введение такой системы позволит установить объективные критерии для автоматизированного выявления незаконных операций. Если подобные проекты кажутся слишком трудоемкими, лучше вообще отказаться от поиска преступных денег на основе системы контроля за сделками — пусть их по-прежнему ловят правоохранительные органы традиционными методами.
Кстати, и платить за реализацию подобных проектов должен не бюджет, а банкиры, возможно, в форме специального налога. Это вполне логично, так как именно движение капитала имеет ярко выраженный интернациональный характер, что, собственно, и порождает проблемы, связанные с уходом от налогов через офшоры и отмыванием денег. И почему за подобные проблемы финансового рынка граждане должны расплачиваться своими деньгами или ущемлением свобод, совершенно непонятно. Поэтому одним общим законом явно не обойтись, для настоящих преступников нужен отдельный закон — собственно об отмывании.
Два к одному
В нынешнем виде законопроект об отмывании очень мало говорит о том, в каких случаях сокрытие истинного характера сделок является преступлением. В конце концов, на Западе понятие "отмывание денег" придумано именно для борьбы с особо опасными преступлениями. Не только в законах богатейших западных стран, но и, например, в законе Латвии дан список таких преступлений. В минфиновском же законопроекте получается, что все преступления равно опасны. И мошеннические операции, проводимые с целью избежать уплаты алиментов, будут объявляться отмыванием наравне с сокрытием доходов от похищения людей.
Особо следует отметить тему уклонения от налогов. Швейцария, которая сейчас борется с отмыванием подчеркнуто шумно и жестко, не считает уклонение от налогов уголовным преступлением — соответственно, по ее закону речи об отмывании здесь идти не может. Даже США, которые всегда преследовали собственных неплательщиков налогов, стали проявлять в этом вопросе большую мягкость. По российскому же законопроекту, скорее всего, именно уклонение от налогов будет главной целью борьбы с отмыванием.
Итак, законопроект об отмывании прежде всего должен соответствовать своему названию. Логично было бы прямо записать в него, что борьба с отмыванием — одна из форм борьбы с опасными преступлениями, и привести их четкий список. Лица, способствующие сокрытию доходов от этих преступлений (в том числе и банковские служащие, закрывающие глаза на неясность происхождения средств клиента), отвечают за это как пособники, а не как простые нарушители финансовой дисциплины. Необходимо разъяснить в законе, по каким правилам будут судить подозреваемых в отмывании: когда будет считаться, что они просто не знали о преступном происхождении средств, когда — знали и делали все умышленно, а когда — не знали, но обязаны были знать. Банкиры, сообщающие властям об операциях клиентов, должны понимать, для чего они это делают — не просто для организации тотального финансового контроля, а для того, чтобы лишить преступников возможности положить деньги в банк. И тем самым избежать подозрений в соучастии и укрепить репутацию своих банков. Ведь именно так поступают их коллеги из западных стран.
ПЕТР РУШАЙЛО, СЕРГЕЙ МИНАЕВ, НИКОЛАЙ ВАРДУЛЬ
ЭКСПЕРТНАЯ ОЦЕНКА
Как вам закон об отмывании?
Михаил Задорнов, зампред бюджетного комитета Госдумы:
— Законопроект дает крайне расширительное определение преступных денег. Я бы его заузил до конкретного перечня видов преступных доходов: проституция, торговля оружием и наркотиками, рэкет и т. п. Кроме того, практически все операции с суммами свыше 500 тыс. рублей и операции с недвижимостью на сумму более 2,5 млн рублей должны докладываться нотариусами, магазинами, налоговыми инспекциями в специальный уполномоченный орган по борьбе с отмыванием доходов. Совершенно очевидно, что это приведет к занижению стоимости сделок на рынке жилья и проведению операций черным налом. Поэтому нужно перечень подозрительных операций сделать более узким и конкретным. Также в законопроекте расширяется список силовых органов, которые имеют доступ к документам, содержащим банковскую и коммерческую тайну. В условиях, когда эти органы никогда не делятся друг с другом информацией и между ними существует конкуренция, никто никогда не будет знать, откуда конкретно ушла утечка — как известно, у семи нянек дитя без глазу.
Виктор Плескачевский, председатель комитета Госдумы по собственности:
— Полностью поддерживаю принятие закона. В комплексе с другими законами из правительственного пакета он должен способствовать либерализации российской экономики посредством введения более жестких и в то же время более прозрачных норм регулирования, максимально приближенных к мировым стандартам. Согласно последним заявлениям американской администрации, российская экономика, в отличие от американской, не находится в положении, когда мы можем быть разборчивыми и не привлекать в нее деньги, предназначенные для отмывания. В этой ситуации принятие закона подчеркивает нашу уверенность в стабильном росте темпов развития экономики и в том, что она становится уже настолько привлекательной для инвестиций, что не нуждается в "грязных" деньгах.
Мартин Шаккум, зампред банковского комитета Госдумы:
— Закон, безусловно, нужно принимать. Но у многих нет понимания, что считать доходами, добытыми преступным путем, нет понимания предмета регулирования. Кроме того, в законе надо четко прописать, что речь идет именно о доходах, добытых заведомо преступным путем,— об абсолютно черных деньгах, а не о серых схемах и уклонении от налогов. Не привлекать каждую буфетчицу за мелочь и не ловить тех, кто обменял $100,— речь должна идти о легализации не менее 500 тыс. рублей.
Анатолий Мотылев, президент банка "Глобэкс":
— Закон необходим не только государству, но и российским банкам — для повышения их авторитета. Важен сам факт появления такого законодательного акта. Насколько он окажется эффективным, говорить несколько преждевременно, ведь проект окончательно не согласован. Однако исходя из мировой практики можно сказать, что меры по контролю за денежными операциями могут быть самыми жесткими, но результат не будет значительным без изменения психологии граждан.
Татьяна Новицкая, начальник юруправления БИН-банка:
— Текст проекта довольно сырой и недоработанный. Например, доходы, полученные преступным путем,— это, по мнению законодателя, "деньги или имущество, полученное в результате совершения преступления". Однако неясно, кому и в каких случаях может быть предъявлено обвинение в отмывании. Вызывает недоумение и сама цифра минимального порога денежных средств, подлежащих контролю,— 4000 МРОТ. При этом под контроль подпадает практически весь перечень банковских операций. Вместе с тем механизм работы банков в этой связи прописан местами нечетко либо повторяет уже давно установленные банковские правила. Проектом устанавливается, что предоставление некоему (еще не определенному) органу сведений фактически по всему спектру банковских операций не нарушает права клиентов. Установленный в законе шестимесячный срок приведения всей нормативной базы РФ в соответствие с данным документом нереален. Если же его примут, а изменения в существующую нормативную базу не внесут, банки окажутся в очень сложном положении перед клиентами.
Андрей Серебрянников, зампред правления Собинбанка:
— Проект сырой и нечеткий, а местами просто вымученный. Но это нельзя ставить в вину разработчикам. Невозможно создать органичный документ, если проблема, которую он призван решить, не вызрела в обществе. Следует честно признать, что это просто выполнение требований международного финансового сообщества: наличие такого закона является условием принятия России с ее увечной финансово-банковской системой в здоровую семью развитых стран. Другое дело, что Россия в такой семье объективно будет падчерицей и место ее — под черной лестницей. И возникает вопрос: насколько важна в этом случае забота о чистоте фартука?
ПЯТИЛЕТКА БОРЬБЫ
Как отмывали закон
Впервые противоотмывочный закон был внесен от имени правительства в Думу в 1996 году. Законопроект, названный "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем", разрабатывали в МВД. Предлагаемый проектом тотальный контроль фактически за всеми финансовыми операциями граждан и юридических лиц не понравился депутатам, и Дума проект отклонила. Однако его доработкой занялся не отличавшийся либеральными взглядами комитет по безопасности под руководством Виктора Илюхина. Доработка шла больше года — закон упростился, но его суть осталась прежней. Под контроль попадали почти все операции граждан на сумму чуть более $10 тыс. и юридических лиц на сумму более $100 тыс. (законопроект устанавливал пределы в минимальных зарплатах, так что с течением времени сумма в долларах менялась). Однако в законопроект было добавлено примечательное положение. Для усиления борьбы с отмыванием незаконно полученных денег правом доступа к конфиденциальной информации наделялось множество контролирующих органов: налоговая инспекция, служба валютного контроля, ЦБ, Минфин, органы прокуратуры, суды, органы предварительного следствия и дознания, таможенные органы и, наконец, Счетная палата. Дума приняла закон в первом чтении, намереваясь существенно доработать его во втором. Однако в апреле 1998 года он был вынесен на обсуждение практически в том же виде, лишь суммы, с которых начинается контроль, увеличили вдвое. Борьба банковского сообщества с этим законом успехом не увенчалась. В итоге Дума приняла закон, но в начале 1999 года его отклонил Совет федерации. Полгода работы согласительной комиссии несильно изменили его концепцию. Принцип презумпции невиновности по-прежнему игнорировался. Тем не менее в июне 1999 года закон приняли. Однако в президентской администрации проявили здравомыслие, и президент закон отклонил.
ФОРМУЛЫ РАЗДОРА
В чем не сошлись банкиры и чиновники
Основные отличия правительственного и банковского вариантов законопроекта "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем".
Правительственный вариант
Операции, подлежащие обязательному контролю:
1. Операции с денежными средствами или иным имуществом, если сумма этих средств или имущества равна или превышает 4000 МРОТ, а по своему характеру она относится к
— операциям с денежными средствами в наличной форме;
— операциям по банковским счетам (вкладам);
— операциям, связанным с предоставлением и получением кредитов (займов);
— операциям с ценными бумагами;
— сделкам с движимым имуществом;
— иным операциям, перечень которых определяется правительством РФ.
2. Сделки с недвижимостью на сумму от 20 000 МРОТ.
3. Внешнеторговые сделки на сумму от 20 000 МРОТ по купле-продаже биржевых товаров, осуществляемые по заведомо завышенным либо заниженным ценам.
Обязанности организаций, осуществляющих операции с деньгами или имуществом:
— установление идентичности личности, которая совершает операции с денежными средствами или иным имуществом, по предъявляемым документам, необходимым для ее идентификации;
— фиксация и направление в уполномоченный орган не позднее следующего рабочего дня после дня совершения операции сведений по операциям с денежными средствами или иным имуществом, подлежащим обязательному контролю;
— представление по запросу уполномоченного органа информации и документов, содержащих сведения об операциях с денежными средствами или иным имуществом, как подлежащих обязательному контролю, так и не подлежащих обязательному контролю, и о клиентах;
— направление в уполномоченный орган сведений обо всех операциях, которые, по их мнению, могут быть связаны с легализацией доходов, полученных преступным путем;
— организациям, передающим соответствующую информацию в уполномоченный орган, запрещается информировать об этом своих клиентов или иных лиц.
Обязанности уполномоченного контролирующего органа:
— контроль за соблюдением юридическими и физическими лицами положений настоящего федерального закона в части фиксации, хранения и предоставления информации, а также организации внутреннего контроля.
Банковский вариант
Операции, подлежащие обязательному контролю:
1. Разовая операция, несколько осуществленных в течение одного календарного месяца взаимосвязанных и/или однородных операций с денежными средствами или имуществом, если сумма денежных средств или стоимость имущества равна или превышает
— для физических лиц — 4000 МРОТ;
— для юридических лиц — 10 000 МРОТ.
2. Иные операции с денежными средствами или иным имуществом, признаки которых объективно свидетельствуют об их связи с легализацией доходов, полученных преступным путем.
Обязанности организаций, осуществляющих операции с деньгами или имуществом:
— выявление операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю;
— фиксация информации, необходимой и достаточной для идентификации операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, и совершающих их физических или юридических лиц, а также получателей указанных денежных средств или иного имущества;
— направление информации в уполномоченный орган не позднее суток с момента выявления операции, подлежащей обязательному контролю;
— предоставление уполномоченному органу по его запросам дополнительной информации и документов, имеющих отношение к операциям, подлежащим обязательному контролю.
Обязанности уполномоченного контролирующего органа:
— разработка и утверждение порядка организации и осуществления внутреннего контроля с учетом специфики деятельности источников информации;
— осуществление анализа и предварительной проверки информации, полученной в результате внутреннего контроля;
— организация и ведение федерального банка информации, полученной в результате осуществления внутреннего и внешнего контроля;
— оказание информационной, методической и иной помощи источникам информации в организации и осуществлении внутреннего контроля;
— обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем.