Экспертной помощью правительству занимается довольно много структур, однако оценить степень их влияния сложно: ни одна общественная экспертиза не является обязательной. "Власть" разбиралась в том, как и для кого работают сотрудники всех этих учреждений.
Рисунок: Коммерсантъ / Андрей Шелютто
Фото: Коммерсантъ / Петр Кассин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Александр Коряков
Обращаясь за советом к общественности, власть, очевидно, показывает свое внимание к нуждам народа. Кроме того, чиновники предпочитают разделять ответственность с неограниченным кругом лиц. Не зря же любые нововведения с советских времен проводятся "по просьбам трудящихся", а в последние годы еще и неизменно дополняются отсылом к некоему "международному опыту", хотя найти страны, по пути которых намерены следовать законодатели, удается далеко не всегда. И, даже если их удается обнаружить, вопрос, почему надо идти именно этим путем, а не каким-нибудь другим, тоже остается без ответа. К тому же в демонстрации интереса к тому, что думают специалисты о новых законах, часто слишком много демонстрации и мало подлинного интереса. Даже единственную обязательную из всех экспертиз, проводимую Минэкономразвития оценку регулирующего воздействия, чиновники успешно обходят. Что уж говорить о выводах ученых мужей, далеких от аппаратных игр и бюрократического языка.
"Публичные консультации проводятся как органами-разработчиками (на начальном этапе подготовки акта), так и Минэкономразвития, которое имеет возможность дополнительно опросить предпринимателей (в момент подготовки заключения об ОРВ). Мы этим правом пользуемся часто и постоянно собираем на своей площадке представителей бизнес-сообщества. В первую очередь это связано с тем, что разработчики вольно или невольно нарушают процедуру организации и проведения публичных консультаций. Они могут направить проект акта ограниченному числу лиц (и не получить содержательного отклика), могут разместить некорректную редакцию документа на портале (бизнес комментирует одно, а в правительство уходит другое). За очевидные нарушения процедуры мы возвращаем акт и не выдаем заключения, без которого документу сложно пройти дальше",— рассказывает директор департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития Вадим Живулин.
Его бывший коллега по министерству, а ныне глава аналитического центра при правительстве Константин Носков объясняет, что чиновникам просто сложно понять, что говорят люди из другого мира: "Чиновничий язык сильно отличается, это объективная реальность. Идет, к примеру, большое совещание под руководством премьер-министра. Владелец предприятия говорит: вы понимаете, мне 50 тысяч человек придется уволить. Губернатор: да у меня налоги, город без отопления останется. Эколог: там рыбки с непроизносимым латинским названием гибнут. А профильный министр объясняет премьеру: помните, мы три года назад закон писали, но его Минфин завернул. И премьер понимает только его. Поэтому он всегда согласен с министром".
Тем не менее эксперты буквально окружают правительство плотным кольцом. У Белого дома есть два "собственных" мозговых центра — аналитический центр при правительстве и экспертный совет, структурно входящий в "Открытое правительство". Кроме того, существует Общественная палата, общественные советы при каждом ведомстве, научные институты, по уставу обязанные оказывать экспертную помощь правительству, например Высшая школа экономики и РАНХиГС, и специальная структура в рамках Минэкономразвития, которая занимается оценкой готовящихся нормативных актов с точки зрения их воздействия на бизнес. Также на этом поле играют независимые "фабрики мыслей", как российские (например, Комитет гражданских инициатив), так и международные (среди которых Всемирный банк и члены "большой четверки" аудиторских компаний). Есть еще ряд структур, помогающих правительству в отдельных отраслях: например, Агентство стратегических инициатив, занимающееся улучшением инвестиционного климата, или бизнес-омбудсмен. По мере сил свое мнение пытаются доносить объединения предпринимателей и отраслевые союзы.
Такое большое количество организаций дает возможность в любой ситуации найти экспертов, согласных с официальной точкой зрения. Как отмечает один из разработчиков программы "Стратегия-2020", "к экспертам прислушиваются не тогда, когда они говорят правильные вещи, а когда они дублируют точку зрения чиновников. Если Минсоцразвития требуется экспертная поддержка, то они всегда обращаются к определенным экспертам, к которым, к примеру, Минфин не обратится никогда". Тем более во многих ситуациях между разными группами действительно нет консенсуса.
В XXI веке всплеск интереса к экспертному мнению стал коррелировать с предвыборными циклами
Как ни удивительно, все опрошенные "Властью" эксперты никакой конкуренции не замечают и, напротив, говорят о высокой загруженности. "Создано достаточно много механизмов донесения экспертной позиции до власти. Мы на недостаток внимания не жалуемся, более того, наши эксперты перегружены",— рассказывает глава дирекции по экспертно-аналитической работе Высшей школы экономики Андрей Жулин.
Даже за дальнейшей судьбой своих советов эксперты не могут уследить из-за нехватки времени. "Большего влияния мы не хотим. Если нас спрашивают, значит, наше мнение имеет значение, а если экспертная оценка станет обязательной, то многое пойдет в корзину, да и ресурсов организации не хватит. Следить за судьбой своих советов — тоже лишняя затрата ресурсов",— добавляет Носков. "Учитывает правительство экспертизу или не учитывает — это его зона ответственности. Эксперт свою задачу выполнил, и чувствует некое удовлетворение от того, что он сделал. Получилось — хорошо, не получилось — получится в следующий раз",— объясняет сотрудник аппарата экспертного совета.
Сказать однозначно, растет у правительства интерес к советам со стороны или падает, не смог ни один участник процесса. "Я работал на другой стороне баррикад. Могу сказать — спрос всегда очень велик. Нет таких этапов, когда нужно или не нужно общественное мнение",— убежден Носков. Однако, иногда найти оптимальное решение совсем непросто. "Бывают ситуации, когда на одном рынке бизнес сталкивается друг с другом. Например, крупному бизнесу выгодно ограничение конкуренции, а для малого — это катастрофа",— отмечает Живулин.
С одной стороны, в начале сентября впервые через процедуру оценки регулирующего воздействия удалось провести думские поправки к закону о торговле (сейчас она обязательна только для правительственных нормативных актов). С другой — в октябре планируется изменить роль общественных советов при ведомствах. Сейчас они должны рассматривать все нормативные акты, а планируется оставить им только общественно значимые.
Ближе всех к реципиенту экспертных заключений находятся аналитический центр при правительстве (АЦ) и экспертный совет при "Открытом правительстве" (ЭС). Последний недавно одержал аппаратную победу: с августа этого года все документы, которые любое из ведомств вносит в правительство, должны сопровождаться либо заключением ЭС, либо сообщением о том, что экспертиза не требуется. Как рассчитывают в самом совете, премьер может поинтересоваться, почему решили обойтись без экспертов, и после этого, видя, как это важно для главы правительства, к ним будут чаще обращаться.
Советы выполняют одинаковые задачи, но отличаются по структуре. ЭС работает без формального руководства, на общественных началах, формируя под конкретный запрос группы из внешних экспертов. У АЦ экспертизу проводят штатные сотрудники, есть здание в центре города и история, идущая от Главного вычислительного центра Госплана СССР.
"У них разный горизонт планирования. Экспертный совет позволяет собрать широкий спектр мнений. Аналитический центр может глубоко раскопать определенную тему. Невозможно собрать рабочую группу ЭС в течение часа, а аналитик, который все время сидит на конкретной тематике, может среагировать быстрее. Аналитический центр — это постоянная загрузка. Экспертный совет выполняет задания, связанные в большей степени с дискуссионными площадками, хотя у него тоже есть долгосрочные темы",— объясняет разницу директор экспертно-аналитического центра РАНХиГС Николай Калмыков.
Этот центр также дает советы правительству. "Мы имеем разного вида задачи — это и заранее запланированные аналитические записки к ключевым правительственным мероприятиям, и ответы на запросы, а вместе с тем у нас идут и инициативные темы, по которым мы самостоятельно определились в необходимости подготовить материалы для органов государственной власти. Наряду с этим мы участвуем в тендерах и конкурсах на проведение научно-исследовательских работ на федеральном и региональном уровнях",— рассказывает Калмыков.
Одних и тех же экспертов можно встретить в самых разных рабочих группах. "Прелесть и сложность экспертной работы заключается в том, что это в каком-то смысле актерское ремесло. Это очень зависимая профессия. Как актеры откликаются на любое предложение, потому что следующего может не быть, так и эксперт должен все время находиться в тонусе, все время подтверждать свою компетентность",— говорит один из экспертов. Например, Александр Бречалов возглавляет Общественную палату, является сопредседателем "Общероссийского народного фронта" (ОНФ) и входит в состав экспертного совета. "Отличие заключения Общественной палаты от экспертного и аналитического центров при правительстве в том, что основа наших заключений — это эксперты с территорий, это общественные региональные палаты и активные граждане. Самый яркий пример — это закон о территориях опережающего развития. Это были беспрецедентные по масштабу и качеству и глубине слушания в региональном аспекте. В этом отличие, поскольку аналитические и экспертные структуры при правительстве занимаются аналитической работой, не учитывая зачастую глас народа",— объясняет место Общественной палаты в системе экспертных мнений Александр Бречалов.
Наивысшего пика влияние экспертов на правительство достигло в первые годы новой России, когда во власть хлынули, как их называли тогда, мэнээсы (младшие научные сотрудники). Ни Егор Гайдар, ни Анатолий Чубайс опыта практической работы не имели, но получили возможность применить на практике самые смелые теоретические выкладки. Но во власти они пробыли недолго. Уже через полгода Гайдара сменил хозяйственник со стажем, глава "Газпрома" Виктор Черномырдин, а Чубайс занялся сначала приватизацией, а потом реформой электроэнергетики.
В XXI веке всплеск интереса к экспертному мнению стал коррелировать с предвыборными циклами. Заметной вехой экспертного влияния на власть стал период первой предвыборной кампании Владимира Путина. Для написания его программы был создан Центр стратегических разработок под руководством Германа Грефа, занявшего после победы Путина пост министра экономического развития. Из ЦСР вышли многие действующие управленцы, например вице-премьер Аркадий Дворкович и глава Центробанка Эльвира Набиуллина.
Следующим глобальным проектом была долгосрочная программа социально-экономического развития страны, известная как "Стратегия-2020". Работа над ней началась еще в 2008 году, но была прервана из-за экономического кризиса. Накануне президентских выборов 2012-го "Стратегию-2020" было решено реанимировать. Над документом трудилось более тысячи экспертов в составе 21 рабочей группы, а кураторами процесса выступали ректоры ВШЭ Ярослав Кузьминов и РАНХиГС Владимир Мау. Споры о том, насколько полезной была эта работа, продолжаются по сей день. "У меня не было никаких иллюзий, и я удивлялся, как много было заимствовано в текущую деятельность правительства. У кого-то могли быть завышенные ожидания, и они, наверное, разочаровывались. До этого было много стратегий в официальном формате, эта в общественном мнении воспринималась так же — раз написали, то правительство будет делать. Но план был другим: мы что-то предлагаем, не неся за это ответственности, а правительство делает из предложенного то, что сочтет нужным",— вспоминает один из разработчиков "Стратегии". "При разработке "Стратегии" у нас был личный контакт со всем руководством страны, вплоть до президента и премьера. Только личных встреч на уровне от вице-премьера до президента было около 30. Если мы возьмем любую сферу, то увидим отголоски "Стратегии-2020". Это была уникальная модель взаимодействия экспертов и руководителей",— отмечает Жулин из Высшей школы экономики.
В 2018 году Россию вновь ожидают президентские выборы, к которым понадобится новый программный документ. О разработке "Стратегии-2030" было объявлено несколько месяцев назад, но решения о формате, составе экспертов и темах должны быть приняты только в октябре. Работа над стратегией и ее последующая реализация помогут понять, насколько значимо для чиновников общественное мнение. Ведь ценность экспертных советов измеряется не только глубиной мысли, но и готовностью адресатов воспринимать их как руководство к действию.