Главная особенность 2015 года — в том, что в российском политическом календаре он оказался "лишним", а точнее — добавленным. В 2016 году российской политической системе предстоит пережить серьезное испытание, истоки которого лежат в решении, принятом еще в 2008-м.
Рисунок: Коммерсантъ / Андрей Шелютто
Фото: Коммерсантъ / Александр Миридонов / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Илья Питалев / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Азаров / купить фото
Фото: Reuters / Carlos Barria
Фото: Коммерсантъ / Кристина Кормилицына / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Александр Миридонов / купить фото
Президент Дмитрий Медведев в 2008 году в своем первом послании Федеральному собранию предложил внести поправки в Конституцию, изменяющие сроки полномочий депутатов Госдумы с четырех на пять лет, а главы государства — с четырех на шесть лет. Соответствующие изменения в Конституцию внесли быстро, тем более что депутаты и президент заботились о тех, кого изберут в 2011 и 2012 годах.
На первый взгляд увеличение сроков полномочий президента и депутатов, а также последовавшее за этим изменение сроков работы глав регионов само по себе ничего не изменило.
Если бы Владимира Путина избрали в 2012-м на четыре, а не на шесть лет, это не отменило бы ни реакцию на Болотную площадь, ни украинский кризис, ни "русскую весну" и Крым, ни конфликт с Западом и военную операцию в Сирии. Сейчас уже были бы официально объявлены президентские выборы, и Путин к ним бы готовился. Вопрос о выдвижении кандидата с другим именем в 2015 году не обсуждается.
Если бы Государственная дума шестого созыва была избрана на четыре года, то депутаты, поносив немного от испуга белые ленточки, все равно взялись бы за внесение в законодательство разного рода ограничительных новаций. К концу декабря 2015-го уже собралась бы Дума седьмого созыва — и нет никаких оснований считать, что политический расклад в 2016 году будет иным.
Тем не менее простое увеличение срока полномочий нижней палаты парламента и президента существенно изменило привычные правила игры, и последствия этого проявились уже в 2015 году.
До реформы 2008 года зазор между парламентскими и президентскими выборами составлял от полугода (в 1996-м) до трех с половиной месяцев (в 2000-м, 2004-м, 2008-м и 2012-м). На этот период приходились самые важные кадровые решения, часто непосредственно не связанные с процедурой выборов в нижнюю палату парламента.
После окончания перезагрузки кадровые перестановки на высоком уровне какое-то время почти исключены
Начиная с 1996 года три главы администрации президента — Сергей Филатов, Александр Волошин и Сергей Нарышкин — оставили свой пост либо перед думскими выборами, либо сразу после них. Начиная с 2000-го о смене премьер-министров объявлялось либо за несколько недель до дня выборов, либо почти сразу после (технически смена премьера могла случиться и позднее, как это произошло в 2008 и 2012 годах). После выборов в Думу в разные годы теряли работу такие знаковые для российской политики фигуры, как первые вице-премьеры Егор Гайдар и Анатолий Чубайс, министр иностранных дел Андрей Козырев, первый заместитель главы администрации президента Владислав Сурков. После последних думских выборов получили свои нынешние должности глава администрации президента Сергей Иванов, его первый заместитель Вячеслав Володин и вице-премьер Дмитрий Рогозин. Вопрос о выдвижении кандидата в президенты, который должен стать главой государства, также решался в период, который формально относился к думской избирательной кампании или моменту подведения ее итогов.
Все это происходило из-за того, что в российской политической традиции выборы в Государственную думу и практически сразу следующие за ними президентские выборы использовались для определения политического курса страны и решения связанных с этим важнейших кадровых и структурных вопросов. Происходила своего рода перезагрузка: функционеры, растерявшие политический или аппаратный вес, сдавали кресла в обмен на более скромные должности; группировки, набравшие силу, замещали вакантные места. Иногда люди подбирались под политический курс, иногда политический курс формировался теми, кто занимал ответственные посты. Суть перезагрузки не в распределении персональных автомобилей, а в фиксации сфер влияния и рычагов. После окончания перезагрузки кадровые перестановки на высоком уровне какое-то время почти исключены. Единственный период после 1995 года, когда перезагрузка происходила вне привязки к избирательному циклу, относится к 1997-1999 годам и вспоминается как время исключительной политической турбулентности. После этого неписанные правила перезагрузки старались не нарушать.
Итоги выборов в Государственную думу перезагрузку легитимировали. Перезагрузка и связанные с ней подковерные битвы оказывали воздействие на результаты, которые в ночь после выборов в нижнюю палату парламента объявлял ЦИК.
Дело ЮКОСа в 2003 году привело к серьезной перегруппировке внутри руководства страны, в частности, ушел с занимаемой должности глава администрации президента Александр Волошин. Прошедшие после этого выборы в Государственную думу зафиксировали поражение либеральных партий и успех "Единой России" — благодаря объединению с соперниками из ОВР, партия, набравшая 37% голосов, составила конституционное большинство и заместила своими выдвиженцами все существенные должности в Госдуме. К премьер-министру Михаилу Касьянову парламентское большинство относилось критически. Но если бы он вновь нашел общий язык с президентом и тот бы его не уволил в феврале 2004 года, "Единая Россия" без колебаний подтвердила бы его полномочия на посту премьер-министра.
13 сентября 2007 года Михаил Фрадков, сменивший Михаила Касьянова на посту премьер-министра, принес Владимиру Путину заявление об отставке. Его мотивировочная часть звучала так: "Понимая происходящие политические процессы сегодня, я бы хотел, чтобы у вас была полная свобода в выборе решений, включая кадровые. И я думаю, что правильно было бы с моей стороны выйти с инициативой освободить должность председателя правительства для того, чтобы у вас не было никаких ограничений в принятии решений и устраивании властной конфигурации в связи с предстоящими политическими событиями". На тот момент во властных кругах активно обсуждался вопрос о том, кто сменит Путина на посту президента. Должность премьер-министра считалась оптимальной для того, чтобы стать преемником. Своей отставкой Фрадков дал возможность перевести процесс политического обустройства из теоретической в практическую плоскость. Дело кончилось формированием тандема Путин--Медведев, конструкция которого при всех ее несовершенствах выглядела достаточно устойчивой.
Наконец, именно обстоятельства выдвижения Путина на очередной президентский срок и согласия Медведева стать премьер-министром определили ход кампании 2011-2012 годов. Следующая перезагрузка могла бы состояться в 2015-2016 годах. И обстоятельства к ней располагали: перемены, произошедшие в последние годы, были не менее масштабны, чем в начале 1990-х. Страна 2011 года совсем не похожа на нынешнюю, изменилось все — от отношений общества и власти до экономических обстоятельств. Однако конституционная реформа, в отличие от всех прочих, сработала как часы. И весь 2015 год прошел под знаком не случившейся перезагрузки.
2015 год был подарен не только Думе нынешнего созыва. Можно с достаточной долей уверенности утверждать, что лишний год жизни нижней палаты и отнесенные на 2018-й президентские выборы сохранили в 2015-м на месте и правительство Дмитрия Медведева. Если бы в момент формирования правительства кто-нибудь сказал, что кабинет почти в неизменном виде дотянет до конца 2015 года и будет иметь неплохие шансы на то, чтобы дожить до 2016-го, его бы сочли большим оптимистом.
Нынешнее правительство критикуют с момента его формирования. Уже в 2012 году высокопоставленные сотрудники администрации президента жаловались на то, что Белый дом упускает время, которое можно было бы потратить на проведение существенных реформ, поскольку ближе к выборам делать это будет сложно. Разговоры о реформах были отложены с началом украинского кризиса, однако изменившаяся обстановка на внешнем направлении со временем еще больше обострила вопрос о том, что делать внутри страны.
Логично предположить, что до осени 2016-го не будет меняться и конфигурация администрации президента
Со временем критика правительства только усиливалась. В декабре 2014 года, после очередного обвала курса национальной валюты, заместитель руководителя фракции справороссов Олег Нилов потребовал провести внеочередное заседание Думы с участием глав Центробанка и правительства. "В воздухе пахнет не свечами и мандаринами, а в воздухе я отчетливо чувствую отставку правительства, и очень скорую",— заявил он.
Этого не произошло — более того, Путин разными способами отмечал, что Медведев не просто важный участник его команды, но и практически равный партнер. По крайней мере ни с кем больше президент вместе спортом перед телекамерами не занимался.
Учитывая участие премьера в думской избирательной кампании, Белый дом вряд ли ждут существенные перемены до сентября 2016 года. Также логично предположить, что до осени 2016-го не будет меняться и конфигурация администрации президента, которой, в частности, надо обеспечивать стабильность в ходе выборов. То есть перезагрузки не будет еще почти год. А так как до президентских выборов далеко, окончательное решение кадровых вопросов и связанных с этим проблем откладывается совсем на далекую перспективу. Это одно из самых очевидных и пока не изученных последствий решения о продлении полномочий от 2008 года.
Отсутствие условий для перезагрузки не дает возможности ответить на вопросы, которые весь 2015 год все четче вставали перед российским руководством.
Является ли режим конфронтации с Западом постоянным фактором, который надо учитывать при построении долгосрочных планов, или это все-таки краткосрочное обострение, пик которого уже пройден (дождемся преемников Барака Обамы в США, Ангелы Меркель в Германии и Франсуа Олланда во Франции)?
Можно ли считать поворот лицом к Китаю стратегической линией, или это тактический маневр?
Принято ли окончательное решение о переводе экономики страны на мобилизационный уклад, или экономическая политика второй половины 2010-х годов будет напоминать "нулевые", с той лишь разницей, что денег стало значительно меньше?
Есть ли возможность сохранять существующие правила игры для населения, или необходимо твердо взять курс на сокращение социальных обязательств, в том числе за счет снижения социальных выплат, повышения пенсионного возраста и других подобного рода мер?
Имеет ли смысл сохранять нынешнюю конфигурацию власти, напоминающую советскую (ЦК КПСС — администрация президента, Совет министров — федеральное правительство), или стоит обдумать структуру, которая позволила бы обойтись без почти неизбежного дуализма?
Наконец, какими должны быть правила игры для групп влияния: такими же, как в 2000-е и в первую половину 2010-х, или все-таки обязательств будет больше, чем возможностей?
В данный момент у Владимира Путина есть возможность ответить на любой из этих вопросов так, как он считает нужным. Уровень его элитной поддержки крайне высок. За последние полтора года не появилось ни одной влиятельной политической силы, которая подвергала бы существенной критике действия президента. В особенности это касается вопросов внешней политики, которая, по уверениям информированных собеседников "Власти", является сферой, вызывающей у Путина наибольший интерес.
Что касается внутренней политики, в частности, экономической, то здесь такого единодушия нет. При этом критика направлена на исполнительную власть. "Люди, которые распоряжаются деньгами, неверные, слабые, во многом глупые, поэтому надо менять команду. Нынешняя команда с этими задачами не справится, сколько бы им ни дали денег",— говорит лидер КПРФ Геннадий Зюганов. Его идеологический оппонент глава Комитета гражданских инициатив Алексей Кудрин, похвалив экономическую часть послания президента Федеральному собранию, прямо говорит о том, что "все зависит от исполнительной власти": "Вот почему я считаю, что качество государственного управления, которое сегодня хромает, не позволит, может быть, в полной мере это исполнить. Мы уже много знаем предложений в отношении поддержки бизнеса со стороны президента, которые не реализованы до конца. Вот почему у меня есть беспокойство".
Недоверие части элиты к правительству — это полбеды. Многочисленные собеседники "Власти" утверждают, что в последние два года президент в большей степени сосредоточился на вопросах мировой политики, а хозяйственные вопросы во многом препоручил правительству.
Однако теперь он все чаще вынужден решать проблемы в "ручном режиме". Так, в ноябре главе государства пришлось улаживать конфликт между Роскосмосом и Минфином относительно федеральной космической программы: решение стало компромиссом, а он обычно до конца не устраивает обе стороны. При сохранении нынешней ситуации президенту придется вмешаться и в решение вопросов о повышении пенсионного возраста, повышении налогов и других экономических проблем. Напряжение могли бы снять кадровые решения, но до выборов в Думу еще почти год, а за такой срок серьезно менять структуру и наполнение правительства не принято.
Когда нет решений, множатся разговоры о них. За последний год на высокую должность в администрации президента или правительстве дважды отправляли советника президента Сергея Глазьева. С завидной регулярностью появляются слухи о том, что вот-вот в администрацию президента на место не ниже заместителя главы будет назначен Алексей Кудрин, а может, и глава Сбербанка Герман Греф. Всякий раз предположения строятся на том, что состоится не просто трудоустройство хорошего человека, а будет предложен некий план действий. Понятно, что Кудрин смотрит на устройство экономической жизни несколько иначе, чем Глазьев, соответственно, речь идет о выборе.
Разбалансировка элит не означает, что проблемы возникнут у самого президента. Однако чем больше брожение, тем сложнее будет готовить следующую перезагрузку, тем большими будут потери среди номенклатурных отрядов. Показательны в этом плане истории с арестом двух глав регионов — сахалинского губернатора Александра Хорошавина и главы Коми Вячеслава Гайзера. С одной стороны, антикоррупционный прием был выполнен властью на ура, а с другой — внимательное чтение уголовных дел показывает достаточно типичные для России методы управления регионами. Для остальных глав субъектов федерации это все плохой знак. А их и до того было много: например, усилившееся внимание общественников из ОНФ к региональным закупкам и оскудение региональных бюджетов.
Польза перезагрузки была еще и в том, что позволяла убрать с первого плана так называемых национальных аллергенов
Растет напряжение и среди финансово-промышленных групп. В этом смысле показательна история с протестами против системы "Платон". Информация о том, кто стоит за введением этой системы, практически сразу стала доступна тем, кого "Платон" касается напрямую. И практически мгновенно появились версии того, кто "заказал" кампанию против "Платона": упоминались самые разные фигуры, вплоть до уволенного с должности главы РЖД Владимира Якунина. В этой истории важно фактическое признание того, что под вопрос поставлены негласные договоренности между властью и бизнесом о том, что в политической и лоббистской борьбе противоборствующие стороны не задействуют производственные мощности и не препятствуют работе инфраструктуры. Это соглашение — существуют разные точки зрения относительно обстоятельств его заключения — действовало с самого начала 2000-х. Сомнение в том, что оно продолжает выполняться всеми сторонами,— один из важнейших итогов 2015 года.
Поддержка со стороны общества у Владимира Путина стабильно высокая. Уже почти два года начиная с крымских событий уровень поддержки населением президента и его курса составляет запредельные величины. Как следует из результатов опроса, проведенного "Левада-центром", после 2018 года 57% россиян хотели бы видеть президентом Владимира Путина. 18% участников опроса предпочли бы "человека, который предложил бы другое решение проблем России", 11% поддержали бы политика, который продолжил бы политику Владимира Путина. Затруднилось с ответом 14% респондентов.
Мнения, что в России сейчас нет человека, который мог бы заменить Путина, придерживается 48% опрошенных, 33% респондентов считают, что такого человека найти можно, еще 6% готовы назвать возможного кандидата. (Опрос был проведен среди 1,6 тыс. человек в 137 населенных пунктах 48 регионов.)
С точки зрения грядущих президентских выборов делать уже ничего особенного не надо. И в этом проблема, поскольку экономические обстоятельства предполагают, что заниматься внутренней повесткой дня все-таки придется.
В 2015 году высокая степень поддержки президента, в отличие от предшествующего периода, стала сопровождаться растущим недоумением относительно некоторых действий власти. Так, например, согласно опросу ВЦИОМ (всероссийский опрос был проведен 14-15 ноября 2015 года среди 1600 человек в 46 регионах России, статистическая погрешность не превышает 3,5%), в ноябре 2015 года 73% респондентов сказали, что скорее одобряют продуктовое эмбарго, в августе 2014-го, когда эта мера начала действовать, ее одобрило 84%.
В то же время возросла доля тех, кто не одобряет этот шаг: если в 2014 году так высказалось 9%, то в 2015 году — 20%.
При этом показательно, что даже протесты против платной парковки в Москве и недовольство дальнобойщиков "Платоном" сопровождаются постоянными оговорками: "Мы не против Путина, мы не за майдан". Лояльные благонамеренные граждане просят у власти обратить внимание на их проблемы и на низовой произвол. Опасность этого для руководства страны заключается в том, что представить недовольного выплатой зарплаты учителя или смущенного размером сбора на капитальный ремонт пенсионера врагом государства достаточно сложно. Можно, конечно, сделать и так: в Карелии, например, местные власти увязали сокращение школ с происками иностранных агентов, однако это, наверное, слишком резкий поворот для страны.
У верховной власти всегда есть возможность обратить внимание граждан на неисправную работу нижнего этажа бюрократической машины. В своем недавнем послании Владимир Путин как минимум дважды обращался к этой теме: "Все поручения на этот счет давно и не единожды даны. Уж сколько мы говорим на этот счет, все сокращаем и сокращаем эти полномочия. Где-то сокращаем, они где-то опять вырастают". И "послушайте, когда мы делали это десять лет назад, я же хорошо помню, мы договаривались: мы вольем федеральные деньги, а потом регионы должны подхватить и держать на определенном уровне. Но этого не произошло. Очень жаль".
Это "очень жаль" адресовано как администраторам, не способным как следует организовать дело, так и гражданам, чтобы обратить их внимание на нерадивость чиновников. Однако упреки без кадровых решений сильно теряют в эффекте. Польза перезагрузки была еще и в том, что позволяла убрать с первого плана так называемых "национальных аллергенов" — чиновников, чья работа вызывала особое раздражение у населения. Так было с Анатолием Чубайсом в 1996-м и Михаилом Зурабовым в 2007-м — примеров на самом деле больше. Проявление готовности к корректировке курса иногда значит больше, чем сама корректировка.
Система пока оказалась не готова к использованию добавленного времени — год для Госдумы и два для президента. Особенно в условиях нарастающего кризиса и новых вызовов. Власть упускает время для перезагрузки, которая помогла бы обеспечить стабильность работы системы.