Арест Алексея Улюкаева должен был выглядеть апофеозом борьбы властей с коррупцией. Однако задержание главы Минэкономразвития стало скорее признаком системного кризиса этой кампании.
Рисунок: Андрей Шелютто, Коммерсантъ
Ночное задержание теперь уже бывшего министра экономического развития обсуждается прежде всего в контексте приватизации "Башнефти" и участия в этом процессе главы "Роснефти" Игоря Сечина. Некоторые комментаторы считают, что теперь пределов его аппаратного могущества практически и не существует. Точнее, их трудно измерить.
Не менее актуальным выглядит и вопрос о том, что падение министра может стать началом конца для финансово-экономического блока правительства, который иногда принято называть либеральным. Противопоставление "силовиков" и "либералов" употребляется для описания ситуации в Кремле и Белом доме наиболее часто. То, что случилось с Улюкаевым, на первый взгляд в схему вписывается однозначно. Вслед за падением фигур ожидается и смена экономической политики: партия "Родина" уже предложила на замену Улюкаеву экономиста Михаила Хазина. Решение вряд ли будет таким, но, возможно, тренд партии "Родина" угадан верно.
Отдельная тема — обстоятельства ареста Улюкаева. Отсутствие привычного медиаоформления — кадры, на которых растерянный человек с тоской и ужасом смотрит на то, как его имущество становится вещественным доказательством,— породило вопросы: а был ли, собственно, предмет для ареста? За последние годы публика привыкла, что вслед за словами "взяли с поличным" следует телекартинка "с поличным". Теперь ее нет.
Отдельной темой для обсуждения стала сумма $2 млн, которая инкриминируется бывшему министру. На фоне того, что изымается в последние годы у куда менее значимых персон, это небольшие деньги. Появилась шутка: "Улюкаеву предъявлено обвинение в получении взятки в особо мелком размере, что несовместимо с должностью российского чиновника".
Собственно, эта шутка описывает всю коллизию, которая сложилась в публичном пространстве вокруг арестованного федерального министра. Вопроса о том, берут ли чиновники взятки, нет. Претензия к Улюкаеву в том, что он сделал что-то не то, что-то неправильно по аппаратно-политическим правилам, и поэтому ему предъявлено обвинение. А если бы все делал правильно, то такую "мелочь", как $2 млн в руках министра (если они действительно были у него в руках), никто бы и не заметил.
Вывод борьбы с коррупцией на уровень общенациональной программы был заявлен в ходе избирательной кампании кандидата в президенты Дмитрия Медведева в феврале 2008 года. Предвыборное обещание было выполнено — указ о подготовке национального плана по борьбе с коррупцией президент подписал 19 мая того же года, а 25 июня глава администрации президента, председатель межведомственной рабочей группы по противодействию коррупции Сергей Нарышкин представил свои предложения. Летом 2008 года появился национальный план, который Медведев подписал в тот же день и фактически на том же мероприятии, когда произнес свои знаменитые слова "хватит кошмарить бизнес". Тогда в администрации президента не ждали скорых результатов и говорили о том, что "главное — не жесткость. Люди должны почувствовать неотвратимость наказания". На тот момент предполагалось, что никаких специальных структур для борьбы с коррупцией создавать не надо.
Шаг по части нормотворчества был сделан большой, но по части действия власть опаздывала за обществом
Нельзя сказать, что тот период не дал совсем ничего. Повсеместная сдача и публикация деклараций о доходах, а потом и расходах, внедрение в широкую практику понятия "конфликт интересов", создание законодательной базы — все это было принято и внедрено именно в конце нулевых. Изначально в законодательстве имелись лазейки: о доходах и имуществе не должны были отчитываться совершеннолетние дети чиновников, а информация о бизнесе супругов не подлежала проверке. Практически невозможно поймать за руку чиновников, которые пришли на госслужбу из бизнеса: ссылка на былые доходы срока давности по сути не имеет. Тем не менее шаг по части нормотворчества был сделан большой. Но по части действия власть опаздывала за обществом.
В 2010-2011 годах антикоррупционная тема стала превращаться в главную, причем за счет общественных групп и политиков, который на тот момент было трудно контролировать в силу их несистемности. Именно тогда начался резкий рост узнаваемости и популярности Алексея Навального и его проектов "РосПил" и "РосЯма", которые он делал в том числе благодаря ставшей доступной информации. Тогда же партия ПАРНАС во главе с Борисом Немцовым начала выпускать антикоррупционные доклады. Впрочем, власти при необходимости также играли на антикоррупционной тематике: так, подготовка к отставке мэра Москвы Юрия Лужкова в 2010 году сопровождалась информационной кампанией о его коррумпированности. Однако в целом инициатива была скорее на стороне улицы, и власть почувствовала это во время массовых протестов с осени 2011-го по весну 2012 года.
Старт нового этапа антикоррупционной кампании в Кремле принято связывать с Сергеем Ивановым, занимавшим пост главы администрации президента в 2011-2016 годах. В частных разговорах с "Властью" чиновники, работавшие под его началом, вспоминают, что идея масштабной "борьбы с коррупцией на всех уровнях" была признана удачной сразу по двум причинам. Во-первых, закрытые опросы, проведенные по заказу администрации президента, показали: интерес населения к вопросам коррупции и противодействия ей со стороны властей находится в тройке самых обсуждаемых и популярных тем. Во-вторых, отчитываясь по проделанной работе в СМИ, власти могли перехватить инициативу. Риторика подбиралась соответствующая. "Будет продолжена последовательная работа по борьбе с коррупцией на всех уровнях. Здесь неприкасаемых нет и быть не может и компромиссов быть не может",— говорил Иванов.
В качестве антикоррупционного инструмента в кремлевской администрации было создано профильное управление, занимавшееся проверкой деклараций и сведений о доходах и имуществе, которое возглавил выходец из органов госбезопасности Олег Плохой. Он вместе с помощником президента по кадровым вопросам Евгением Школовым и, собственно, самим Сергеем Ивановым взялись за работу, от которой стала зависеть судьба чиновников, вынужденных подавать декларации об имуществе и доходах.
В конце октября 2013 года Сергей Иванов в первый раз публично подвел итоги кампании по их проверке. Цифры казались впечатляющими: 200 человек были уволены в связи с утратой доверия после оценки деклараций о доходах и имуществе, из них пять — в центральных аппаратах федеральных органов, 158 — в их территориальных подразделениях и только 32 — на муниципальном и региональном уровнях. В отношении 20 чиновников были инициированы дополнительные проверки, а еще 18 высокопоставленных чиновников подверглись "углубленным антикоррупционным проверкам". Случились громкие отставки. Не дожидаясь окончания проверки, добровольно свой пост покинул глава Федерального агентства по специальному строительству при Минобороны Григорий Нагинский. По итогам проверок должности лишился заместитель директора ныне расформированной Федеральной службы по оборонному заказу Александр Домбровский, были уволены с военной службы замкомандующего военно-транспортной авиации ВВС РФ генерал-майор Валерий Шемякин и замкомандующего войсками Центрального военного округа по материально-техническому обеспечению генерал-майор Юрий Свинцов.
10 громких коррупционных дел 2008-2016 годов
|
О том, что негативные результаты проверки, как любили говорить в Кремле, являются "черной меткой" для чиновника, через год уже не вспомнят: Домбровский устроится на работу в один из коммерческих банков на руководящую должность, а Шемякину, обвиненному в мошенничестве с недвижимостью, военная коллегия Верховного суда заменит реальный срок на условный, освободив его в зале суда. В декабре 2014 года Сергей Иванов сообщил, что только за первую половину года 3,7 тыс. чиновников получили дисциплинарное наказание после проверки их деклараций: 162 из них были уволены, однако никаких имен высокопоставленных чиновников уже названо не будет.
При этом эффект от борьбы с коррупцией путем проверки деклараций нивелировался делом "Оборонсервиса". В 2012 году казалось, что это будет началом по-настоящему большой кампании: министр Анатолий Сердюков был снят с работы, бывший начальник департамента имущественных отношений ведомства Евгения Васильева — арестована. Однако все вылилось в амнистию первого и скорый выход на свободу — второй. После освобождения экс-министр сделал стремительную карьеру в госкорпорации "Ростех": от советника первого замгендиректора до члена правления и индустриального директора авиационного кластера.
Именно дело Сердюкова стало по-настоящему поворотным моментом в оценке общегосударственной борьбы с коррупцией. Звучали довольно жесткие обвинения, однако в качестве причин бед министра и его подчиненных назывались не столько коррупция, сколько личные мотивы, подкрепленные общим раздражением военных и оборонщиков на гражданского министра, не слишком почтительно относившегося к их традициям. И, кстати, не случайно Сердюков после решения частных вопросов был фактически реабилитирован: нынешнее состояние вооруженных сил объясняют в том числе и реформами, которые он провел на посту министра.
То есть обвинения в коррупции стали поводом для того, чтобы решить аппаратно-политический вопрос, и после его успешного решения антикоррупционные обвинения сдаются в утиль. Общество этим не удивить.
Алгоритм реакции граждан устоялся давно, пояснила "Власти" глава отдела социально-политических исследований "Левада-центра" Наталья Зоркая, припомнив отставку Юрия Лужкова в 2010 году: "Сначала жуткое возмущение, что такого ранга человек и в таких делах замешан, потом всеобщее стремление, чтобы коррупционер был наказан, и почти одновременно с этим возникает полное неверие, что он будет наказан". Проходит еще немного времени, и общество забывает про свое "возмущение" и "стремление". И про коррупционера тоже.
В то, что коррупционер будет наказан "по всей строгости закона, верят лишь 20% граждан", сообщил "Власти" исполнительный директор ВЦИОМа Константин Абрамов. Большинство полагают, что "виновные понесут минимальное наказание или не понесут его вовсе". В то же время антикоррупционные усилия властных структур общество замечает. Еще в 2013 году, по данным ВЦИОМа, 26% россиян считали наиболее коррумпированным федеральную власть и правительство в целом. В 2016 году таких осталось только 11%. Три года назад коррумпированной региональную власть считали 39% россиян, сегодня — только 19%. На первое место по части коррупции граждане по-прежнему выводят ГИБДД — 25%. Второе место, по словам Абрамова, делят судебная система и ЖКХ — 22%. На третьем месте здравоохранение — 21%.
На короткое время вслед за "крымской весной" люди в едином с властью патриотическом порыве забыли о теме коррупции во власти. "Но теперь возвращается прежнее восприятие",— считает Зоркая. Сейчас для 39% россиян коррупция стала третьей из "самых важных проблем, которые должно решить государство", как выяснил центр антикоррупционных исследований "Трансперенси Интернешнл--Россия" (ТИР) по итогам всероссийского опроса, проведенного в январе--апреле этого года. Опережают ее по остроте экономическая ситуация (61%) и проблемы здравоохранения (56%).
Как утверждает гендиректор ТИР Антон Поминов, в собственные силы россияне почти не верят. Так, 41% заявляют, что граждане не могут повлиять на борьбу с коррупцией, а конструктивной такую борьбу считают лишь 21%. На вопрос экспертов, что люди могли бы все-таки сделать для понижения коррупции, 33% ответили: "ничего". 25% видят только один способ: "начать с себя — лично отказаться от дачи взятки". В публичных заявлениях через СМИ видят смысл лишь 6%, в голосовании на выборах за борцов с коррупцией — 5%, в бойкоте коррумпированного бизнеса — 4%, в антикоррупционных маршах и демонстрациях — всего 1%.
В массовом сознании, как утверждает Наталья Зоркая, укоренилось "очень скептическое представление об успехе, который основан на личном достижении, на личных вложениях, на самоотдаче". В обществе, по ее словам, "очень большое недоверие к любому успеху в политике, в бизнесе, особенно в крупном". Простые "люди знают, что таковы правила, по которым играют большие и мелкие начальники". И многие, чтобы не втягиваться в такую игру, убеждают "себя никогда не делать политической карьеры".
Но только "признаки протеста никак не фиксируются в таком восприятии коррупции", уточняет Зоркая. "Для большинства это статус-кво", при котором "простые люди" вполне могут позволить себе дать взятку, чтобы решить личную проблему. 68% россиян считают, что "взятка не может быть оправдана никакими обстоятельства". "Но 24% граждан говорят, что дача взятки иногда допустима,— уточняет Константин Абрамов.— И еще 4% предлагают относиться к этому снисходительно". На самом деле вопрос и в том, что для большинства граждан коррупция — это прежде всего взятка и только потом злоупотребление служебным положением: первое обычный гражданин совершает регулярно, для второго у него может не оказаться возможности.
И никто не придает значения тому, что дача взятки, согласно Уголовному кодексу, такое же преступление, как и ее получение. Не может простой человек уличить себя в чем-либо криминальном после того, как ему по телевизору покажут такие суммы наличными, которых он даже представить себе не способен. Например, 8 млрд руб. в квартире полковника Дмитрия Захарченко, возглавлявшего антикоррупционное управление МВД. Это обстоятельство "якобы снимает вину с простого человека за взятку, которую он дал врачу, учителю или гаишнику". Арест очередного коррупционера большинством граждан воспринимается не "торжеством справедливости", а проявлением "борьбы различных кланов и властных группировок" или "показательным случаем", считает Зоркая.
Позитивно каждое "громкое дело" сказывается лишь на имидже президента, полагает Абрамов, граждане, по его словам, считают эти дела "подтверждением политики президента в борьбе с коррупцией".
В 2012 году казалось, что дело "Оборонсервиса", сопровождающееся обвинениями в адрес уволенного с должности министра обороны Анатолия Сердюкова, будет началом большой антикоррупционной кампании
Фото: Геннадий Гуляев, Коммерсантъ
То есть жители России в большинстве своем считают коррупцию одной из самых главных проблем, с которой обязана справиться власть, но уверены, что власть этого делать не станет. Они приветствуют отставку или арест любого чиновника, заранее зная, что он коррупционер, но уверены, что его не накажут. Они отторгают коррупцию настолько, что готовы отказаться от политической или менеджерской карьеры, но, не задумываясь, дадут взятку, если речь зайдет о решении их личной проблемы. Они считают, что власть имитирует борьбу с коррупцией, но сами становятся частью этой имитации, принимая правила игры институциональной среды.
Очередной арест высокопоставленного чиновника, будь то действующий губернатор (за последние годы эта участь постигла главу Сахалина Александра Хорошавина, главу Коми Вячеслава Гайзера и губернатора Кировской области Никиту Белых), вице-губернатор (редкая неделя проходит без такого объявления), или группы бизнесменов, связанных с тем или иным государственным человеком, является доказательством не их коррумпированности, а либо политического поражения, либо аппаратного невезения (оказались не в то время не в том месте). Как правило, арестованные чиновники, находясь при должности, с легкостью преодолевали все антикоррупционные барьеры и не сталкивались с трудностями при решении важных для себя вопросов. Именно поэтому каждый арест становится неожиданностью и именно поэтому шок так явно читается на лицах взятых с поличным: люди, по сути, пытаются понять, в чем ошиблись.
Григорий Явлинский написал в своем Facebook, почти сразу после ареста Алексея Улюкаева, что "коррупция сегодня универсальный инструмент по уничтожению кого угодно. Подобно тому как 80 лет назад любого в стране можно было арестовать и расстрелять как "врага народа", так и сейчас можно делать что угодно с любым человеком, обвинив его в коррупции. Атмосфера в обществе позволяет".
Самое важное в применении антикоррупционных инструментов сегодня — правильно выбрать объект атаки, а главное — создать у еще остающихся арбитров правильное мнение относительно выбора цели. Разгром ГУБЭПиК показал, что на каждого борца с коррупцией найдется другой, чуть более наделенный полномочиями.
Разрыв между формальными правилами и реальным порядком сам по себе ничем для власти не опасен. Однако использование антикоррупционных практик для решения тактических проблем создает уникальную ситуацию, в которой прав даже не тот, кто сильнее, и не тот, у кого есть дубинка, а тот, кто лучше умеет доказать, что машет ею в нужную сторону. Однако следующим этапом может стать перераспределение ресурсов в соответствии с длиной дубинки.
В начале нулевых для интересующихся граждан стало такой же неожиданностью имя и возможности нынешнего начальника Феоктистова
Имя генерала Олега Феоктистова, ныне сотрудника компании "Роснефть", а еще недавно одного из руководителей ФСБ, стало известно интересующимся гражданам совсем недавно и практически одномоментно. Точно так же в начале нулевых для интересующихся граждан стало такой же неожиданностью имя и возможности нынешнего начальника Феоктистова. Тогда это были войны за укрепление государственной машины, по итогам которой на первый план вышли люди, лучше других умеющие доказать свой вклад в это дело. Сегодня на повестке дня борьба с коррупцией. Нельзя исключать того, что завтра может появиться новый инструмент повестки и тогда борьба с коррупцией будет признана отработанным материалом.
Борьба с коррупцией как национальный проект
Вступив в должность президента России, Дмитрий Медведев объявил борьбу с коррупцией одним из своих главных приоритетов. "Власть" вспомнила, какие антикоррупционные меры были приняты с тех пор.
19 мая 2008 года Дмитрий Медведев подписал указ "О мерах по противодействию коррупции". В соответствии с ним в России был создан Совет при президенте по противодействию коррупции, в который вошли 19 человек. 31 июля президент утвердил Национальный план противодействия коррупции. В нем говорилось о межведомственной координации антикоррупционных действий, а также о профилактике коррупции, в частности, через развитие общественного и парламентского контроля над соблюдением антикоррупционного законодательства. План, рассчитанный на два года, обновлялся в 2010, 2012, 2014 и 2016 годах. В июле 2012 года президент Владимир Путин утвердил новый состав совета, включив в него 29 человек.
В декабре 2008 года Дмитрий Медведев подписал пакет антикоррупционных законов, в том числе "О противодействии коррупции". По новому законодательству было ужесточено регулирование коммерческой деятельности бывших чиновников, а действующих обязали сообщать о фактах склонения их к коррупционным действиям. Упростился порядок привлечения к уголовной ответственности депутатов и судей, а членов правительства обязали сообщать сведения о доходах, в том числе супругов и детей. Предел стоимости подарков для чиновников установили на уровне 3 тыс. руб. В мае 2009 года был утвержден ряд новых антикоррупционных указов. В частности, был определен круг чиновников и членов их семей, обязанных публично декларировать свои доходы и имущество.
В мае 2011 года президент принял закон о введении кратных штрафов за взятки и коммерческий подкуп. Штрафы были установлены по принципу кратности сумме полученной взятки с лимитами от 25 тыс. руб. до 500 млн руб. (за взятку в особо крупном размере).
В декабре 2012 года президент Владимир Путин законодательно ввел контроль за соответствием расходов и доходов чиновников. Их обязали отчитываться о происхождении денежных средств, за счет которых были совершены крупные покупки.
В декабре 2013 года в Администрации президента было создано управление по вопросам противодействия коррупции, в задачи которого вошли, в частности, проверка деклараций чиновников и мониторинг соблюдения антикоррупционного законодательства.
В марте 2015-го Владимир Путин утвердил поправки в УК РФ, снижающие минимальные штрафы за взяточничество. По новому закону за получение взятки был назначен минимальный штраф в 10-кратном размере от ее суммы (ранее — 25-кратный). За дачу взятки — пятикратный вместо 15-кратного. Президент назвал закон 2011 года неэффективным, заявив, что "преступники не платят, находят всевозможные нормативные лазейки".
По данным Росстата, с конца 1990-х годов количество зарегистрированных случаев взяточничества ежегодно росло. Пик пришелся на 2009 год (13,1 тыс. случаев). В период президентства Дмитрия Медведева в 2010-2012 годах происходило снижение числа зарегистрированных в России взяток (12 тыс., 11 тыс. и 9,8 тыс. случаев соответственно). Затем показатели возобновили рост — 11,5 тыс. случаев в 2013-м и 11,9 тыс. в 2014 году. По статистике за 2015 год зафиксировано возвращение к значениям 2009 года — 13 тыс. случаев взяточничества.