По мере того как информационные технологии меняют мир, российская модель госуправления становится все более архаичной и неповоротливой. За парадными витринами многофункциональных центров и порталов госуслуг скрываются низкая стоимость человеческого капитала и зарплаты рядовых чиновников в структурах госслужбы, приводящие к неэффективной работе всей системы государственного управления.
Вся система госслужбы построена на тотальном недоверии к армии российских служащих: из-за сомнения, выполнит ли чиновник данные ему поручения, создаются различные органы контроля исполнения поручений
Фото: Петр Ковалев, Коммерсантъ / купить фото
Может ли российский чиновник эффективно работать в новых условиях? На этот вопрос решили ответить сотрудники факультета прикладной математики и информационных технологий Финансового университета при правительстве РФ. В рамках научного исследования, проведенного в 2015-2016 годах, они изучили опыт зарубежных стран и существующую в России практику использования инструментов управления процессами и проектами, а также работу систем ключевых показателей в деятельности государственных служащих.
Был проведен опрос российских чиновников. Среди опрошенных 50% составили специалисты, 38% — руководители, 4% — помощники и советники и 8% — обеспечивающие специалисты. Именно такие "обычные" госслужащие составляют основную часть чиновничества в России, почти 800 тыс. человек, и именно от них и зависит качество оказания услуг государством. Более того, именно низовые сотрудники дольше всех работают на одном месте и формируют традиции и культуру взаимодействия с гражданами. Так, средний трудовой стаж обеспечивающих специалистов, участвовавших в опросе, составил 37 лет, из которых (в среднем) 21 год сотрудники работают в одной организации и 17 лет — в одной и той же должности.
Некомпетентно
За фасадами многофункциональных центров (МФЦ) и интернет-страницами порталов госуслуг скрываются неэффективные и архаичные процессы
Фото: Максим Кимерлинг, Коммерсантъ
Страны Евросоюза, США, Канада, Япония, Южная Корея, Австралия, Новая Зеландия и многие другие используют в системах управления персоналом специализированные модели (классификаторы) компетенций для государственных служащих. Они позволяют выстраивать карьеру каждого чиновника, учитывая его личные способности и подсказывая направления для дополнительного обучения. Внедрение компетентностного подхода в управлении кадрами стало ответом на ускоряющуюся модернизацию общества.
Современные технологии настолько взвинтили темп преобразований, что многие профессии стали появляться быстрее, чем способность университетов подготовить для них программы обучения.
Но при этом любая новая специальность может быть, как пазл, "составлена" из уже существующих с небольшим добавлением новых знаний, которые можно получить на курсах повышения квалификации специалистов, не меняя радикально всю систему образования. Национальные модели компетенций заменили еще недавно востребованные справочники профессий, став единым каркасом для образования, экономики и управления в условиях технологической трансформации. Внесение изменений в эти модели позволяет обеспечивать эволюцию экономики и общества в современном мире.
В результате такие компетенции, как лидерство, творчество, чувство внешней среды, становятся неотъемлемыми качествами управленца. И это неудивительно — государственное управление, внедрение новейших цифровых технологий требуют от современного чиновника активного подхода.
В России внедренных моделей компетенций нет, но можно узнать у служащих, какие требования, по их мнению, отражены в должностных регламентах и содержатся в квалификационных требованиях к их должностям.
Среди основных качеств, необходимых российскому чиновнику, все опрошенные отмечают общепрофессиональные навыки, знание нормативно-правовых вопросов, этики и культуры поведения, умение быть результативным и эффективным. Но мало кто видит среди своих должностных обязанностей умение работать в команде, заниматься "самоменеджментом" и проектной деятельностью.
Автоматизация рутинной работы и внедрение информационных инструментов самообслуживания требуют все больше инициативы и принятия решений от низовых сотрудников. Это касается как бизнеса, так и госслужбы. Но российские чиновники пока не готовы становиться самостоятельными и креативными.
Государственная служба в России все еще больше напоминает армию, нежели систему управления. Неудивительно, что подавляющее число российских чиновников (более 80%) считает основным источником знаний и компетенций своих руководителей. Причем это мнение разделяют как сами сотрудники, так и их начальники. Вечный миф о незаменимости начальника, распространенный на всех уровнях власти, стал своего рода визитной карточкой российского чиновничества.
Долго
Цифровая трансформация экономики, на которую обратили внимание после прошлогоднего декабрьского послания президента, ускоряет происходящие в государственном управлении процессы. За один и тот же интервал времени приходится принимать гораздо большее число решений, чем раньше, причем решений, требующих от управленца больших знаний и компетенций. Информационные технологии легко тиражируют сервисы, универсальные для всех, освобождая чиновников от рутины, но при этом эти же технологии ставят перед чиновниками новые задачи, сроки решения которых все время сокращаются. Чтобы не сорвать ритм оцифрованных процессов управления, необходимо делегировать вопросы оптимизации управления от руководителей к исполнителям, от федерального центра к регионам, от субъектов федерации на уровень муниципалитетов и одновременно повышать уровень владения цифровыми инструментами в госслужбе. В противном случае цифровизация общества лишь усугубит интеллектуальное отставание России, умножая за счет массовых технологий некомпетентность и неповоротливость органов власти.
Современные чиновники в развитых странах владеют инструментами анализа бизнес-процессов не хуже своих коллег из бизнеса, что позволяет им постоянно совершенствовать организационные процессы государственной службы.
В России менее 17% чиновников знакомы со средствами процессного моделирования, большинство предпочитает описывать процессы в текстовых редакторах или офисных приложениях. При этом почти 20% госслужащих вообще не знают, как описываются бизнес-процессы в их организациях. В силу технологической отсталости чиновников, отвечающих за организацию процессов, и неумения использовать современные инструменты моделирования эффективность управления в органах госслужбы крайне низка.
Многофункциональные центры (МФЦ) и порталы госуслуг, которые стали вроде бы удобным интерфейсом между гражданами и ведомствами, на самом деле оказались ширмой, скрывающей неэффективные и архаичные процессы.
Именно отсталостью внутренних процессов организации госслужбы объясняются потери или задержки в подготовке документов, заказанных через МФЦ, бессмысленные или противоречивые данные, получаемые через сайты электронных госуслуг.
Еще хуже обстоят дела у российских чиновников с управлением временем. Половина госслужащих хотя бы раз в неделю перерабатывает. При этом поразительно, но срывы сроков в решении задач не связаны с переработкой — работа до позднего вечера и в выходные не делает чиновника более эффективным. Напрасный труд напрямую связан с отсутствием навыков проектного управления и умения пользоваться инструментами планирования.
Так, лишь немногим более 20% госслужащих пользуются электронными календарями, при этом более 70% из них работают с электронным документооборотом и почти 80% — с электронной почтой. Электронный документооборот и электронная почта — основные информационные инструменты современного чиновника. Другими словами, инструментами для приема и отправки информации российский госслужащий владеет, а инструментами организации собственной работы — нет. В таких условиях говорить о внедрении проектного управления в работу органов власти очень сложно. При этом в бизнесе все чаще начинают использовать гибкие системы проектного управления, которые лучше соответствуют динамичности решения задач.
В последнее время проектному управлению на госслужбе уделяется много внимания. Основным ведомствам предписано организовать свою деятельность по проектному принципу работы, создан проектный офис при правительстве, который должен координировать и проводить мониторинг выполнения приоритетных проектов. Однако работа идет крайне медленно и неэффективно. И тому есть ряд причин.
Во-первых, слабая компетенция чиновников в области технологического обеспечения проектной деятельности. Большинство всех органов власти (87,5%) для ведения проектов используют простейшие текстовые редакторы, и лишь 7,7% федеральных органов исполнительной власти и 18,8% органов исполнительной власти субъектов РФ используют для календарного планирования специализированное программное обеспечение. И вообще понятие проекта у чиновников достаточно размыто — длительность более трети всех проектов, которые, скорее всего, являются просто поручениями, занимает меньше одной недели, а проектов длительностью более года практически нет.
Во-вторых, опыт западных стран показывает, что в условиях ускоряющейся трансформации общества обычные методы проектного управления (например, основанные на стандарте PMBoK) в госслужбе перестают работать, и необходимо использовать элементы гибкого проектного управления, аналогичного Agile в разработке программных продуктов. Пока же, кроме разговоров в области разработки стандартов проектного управления, в госслужбе ничего не делается вообще.
В-третьих, и это самое важное, основным ресурсом современных проектов в области государственного строительства все больше становятся люди, а не финансы, как это было раньше.
Именно от качества человеческого капитала зависит эффективность управления. Но сегодня чиновник на госслужбе не воспринимается как важный ресурс, его время никто не жалеет.
Начальник легко может дать задачу подчиненному, а потом отменить ее решение или просто о ней забыть. Он может объявить аврал по подготовке очередной презентации, но так и не воспользоваться результатом работы своих сотрудников.
Стоимость человеческого капитала в российской госслужбе так же низка, как и зарплата самих чиновников, и это беда не служащих, которые мало получают, а беда всей системы государственного управления, которая крайне неэффективна.
Неэффективно
Особой темой проведенного исследования было использование в госслужбе систем показателей эффективности деятельности чиновников. Опрос госслужащих показал, что ни о какой сбалансированной системе ключевых показателей в российской государственной службе речь не идет.
Деятельность чиновников оценивается по таким простым показателям, как отклонение по срокам (четверть всех опрошенных), отклонение плана от факта, личные показатели.
Удовлетворенность клиентов как показатель используется реже всего. Нетрудно понять, что любой человек будет работать исключительно на тот показатель, по которому его оценивают, даже если это может повредить общему делу ведомства или органа власти. Казалось бы, для решения этой проблемы надо просто увеличить число показателей. Но это не так, даже сбалансированная и развитая система ключевых показателей, модная в бизнесе в конце прошлого века, уже не отвечает современному ритму управления, когда необходимо учитывать не просто несколько, а огромное число параметров и показателей одновременно. И здесь также нужны современные информационные технологии, такие, например, как инструменты исследования данных на основе визуальной аналитики, позволяющие взглянуть на работу чиновников с разных сторон, понять причины неудач.
Однако аналитические системы показателей эффективности не должны быть инструментом наказания или поощрения чиновников. Знаменитые "рейтинги губернаторов", подготавливаемые различными аналитическими фондами, ничего общего с управлением не имеют — они решают исключительно политические задачи. Показатели эффективности должны давать ответ не на вопрос, кого надо уволить, а на вопрос, что надо делать, чтобы госслужба была эффективной.
И здесь скрыта основная проблема, без решения которой российское чиновничество никогда не станет современным и цивилизованным. Это проблема доверия. Вся система госслужбы построена на тотальном недоверии к обычному служащему. Из-за сомнения, выполнит ли чиновник данные ему поручения, создаются различные органы контроля исполнения поручений. Из-за недоверия к его честности ужесточаются и усложняются требования к госзакупкам. Из-за недоверия к способностям рядового служащего принять правильное решение вводятся сложнейшие процедуры согласования, сроки которых перекрывают все выигрыши за счет внедрения цифровых технологий.
Чиновник на это тотальное недоверие отвечает соответственно: он исполняет только те поручения, которые контролируются, да и то формально; если появится возможность, он украдет у государства; и никогда не будет брать ответственность на себя.
Таким образом, внедрение современных информационных технологий в госуправление должно сопровождаться не только повышением профессиональной грамотности чиновников, необходимой для эффективного использования новых технологий, но и формированием новой культуры госслужбы, включающей в себя более доверительные отношения, мотивацию к активности и инновациям.
Исследование показало, что деятельность чиновника в условиях цифровой трансформации общества становится все более и более интеллектуальной, все чаще от рядового госслужащего требуется инициативность, самостоятельность, проявление лидерских качеств. А это, в свою очередь, требует и иного отношения к самому чиновнику — не как к винтику в государственной машине, а как к специалисту, который эту машину настраивает и совершенствует.