 |
Правительственный пакет "электрических" законопроектов — продукт компромисса между производителями и потребителями электроэнергии, а также лоббирующими их интересы политическими силами. Как заметил об этом компромиссе один из противников правительственных законопроектов: "Здесь чувствуется рука оголтелых либералов, которых обстоятельства заставили наступить на горло собственной песне!"
Попробуем разобраться, где в правительственных "электрических" законопроектах заметна рука либералов и в чью пользу — потребителей или производителей — она играет и где, наоборот, победило государственное регулирование, которое, в свою очередь, также можно использовать в конкретных хозяйственных интересах.
Сеть
Электричество не относится к тем видам товаров, которые можно хранить на складе. Поэтому его излишки можно сбросить только в другой регион, где его не хватает. В большинстве стран почти все электростанции и распределительные мощности связаны между собой в одну национальную сеть. Ее разветвленность в России (особенно в европейской части) одна из самых масштабных в мире. Кто ею владеет, тот фактически и определяет правила игры на рынке и значительную часть цены. Сейчас у магистральных сетей несколько хозяев — холдинг РАО ЕЭС, а также региональные АО-энерго. Однако владеют они одним рубильником, расположенным в Центральном диспетчерском управлении (ЦДУ) РАО ЕЭС. В ходе реформы многие АО-энерго, особенно независимые от РАО — "Иркутскэнерго", "Татэнерго", "Башкирэнерго", а также "Росэнергоатом",— намерены оставить за собой часть принадлежащих им магистральных систем. Чтобы самостоятельно заключать договоры с потребителями на передачу им своей электроэнергии по этим самым сетям. Однако, учитывая протяженность российской территории, продавать электроэнергию в этом случае можно будет только соседям. Единое же управление национальной сетью при этом наверняка будет нарушено.
Разработчики закона "Об электроэнергетике" настаивают на другом варианте. Всеми магистральными сетями (какие именно сети к ним относятся, будет определять федеральное правительство) вне зависимости от их принадлежности должна управлять новая естественная монополия — Федеральная сетевая компания (ФСК). В законопроекте о введении в действие закона "Об электроэнергетике" записано, что ФСК будет выведена из состава РАО ЕЭС не позднее 31 марта 2004 года. При этом 51% ее акций должен быть закреплен за государством. Отметим, что идея создания ФСК первоначально была выдвинута РАО. Георгий Кутовой, председатель Федеральной энергетической комиссии (ФЭК), не отличающийся особым расположением к Анатолию Чубайсу, предложил, не дожидаясь 2004 года, отделить ФСК от РАО и на 100% сделать ее госкомпанией. В ведомстве Германа Грефа, главного разработчика электрических законов, предложили компромисс: пусть у государства в ФСК будет вначале 51% акций. Их оно может получить сразу после раздела собственности всего холдинга РАО ЕЭС, где владеет более чем 52% акций. И только затем правительство завладеет и остальными акциями, если осуществится предложение вице-премьера Виктор Христенко, который на последних парламентских слушаниях заявил, что "в личном плане" он выступает за то, что ФСК должно стать полностью государственной структурой.
Но как отобрать у региональных компаний их магистральные сети? Вначале предлагался принудительный выкуп. Разработчики закона остановились на компромиссном варианте. Права собственности владельцев сетей частично ограничиваются. Им, согласно законопроекту, будет запрещено заключать договоры на оказание услуг по передаче электроэнергии, а также без согласования с ФСК выводить на ремонт свои мощности. В принципе этот вариант устраивает и РАО, которое таким образом до 2004 года сохраняет за собой оперативный контроль за магистральными сетями. Однако под давлением Государственного правового управления (ГПУ) администрации президента, которое явно приняло сторону региональных владельцев передающих мощностей, на сети, введенные в действие после принятия закона, эти ограничения распространяться не должны. Иными словами, ФСК уже через несколько лет не будет распоряжаться всеми российскими магистральными сетями. Это означает, что одно из основных понятий законопроекта "Об электроэнергетике" — единая национальная сеть — перестанет существовать. А значит, риск технических сбоев или даже техногенных катастроф резко возрастет.
Не сможет правительство в полной мере и воздействовать на уровень цен на передачу энергии. Не случайно Анатолий Чубайс заявил, что будет бороться за то, чтобы во втором чтении ограничения прав собственников сетей были распространены и на новичков. Впрочем, вряд ли лоббисты независимых от РАО региональных компаний легко отступят. Тем более что в их ряды входит и советник президента Андрей Илларионов, отстаивающий, как известно, чистоту принципов либерализма. А неприкосновенность частной собственности (в данном случае региональных АО) — главный постулат этой экономической теории.
Оператор
Сходная ситуация сложилась и в сфере диспетчерского управления потоками электроэнергии. Отлаженность действий единой национальной сети в первую очередь зависит от профессионализма и функционального уровня корпуса диспетчеров. Разработчики правительственного пакета законопроектов предложили учредить на месте холдинга РАО еще одну естественную монополию — Системного оператора (СО). В законопроекте "Об электроэнергетике" записано, что это будет строго иерархическая система и ее приказы будут обязательны для всех участников электрорынка. Однако ответственность за игнорирование требований СО в законопроекте прописана в самом общем виде. Поэтому вовсе не исключено, что лазейки для игнорирования приказов СО будут довольно многочисленными. Впрочем, сейчас диспетчеры вообще работают в правовом вакууме и их приказы выполняются в порядке дисциплинарной ответственности в рамках РАО ЕЭС.
Цены
Цель электрической реформы — отделить неконкурентные сферы электроэнергетики (передачу энергии и диспетчерские услуги) от конкурентных (генерации и сбыта). Для первых тарифы по новому закону будет устанавливать федеральное правительство либо уполномоченный им орган. Сейчас это ФЭК. Для вторых необходимо создать рыночный механизм ценообразования. Авторы законопроекта основой этого механизма предложили считать Администратора торговой системы (АТС) оптового рынка, своего рода электрическую биржу. Однако роль АТС не исчерпывается организацией торгов. АТС, в состав учредителей которого должны входить как крупные производители электроэнергии, так и ее потребители (причем в одних руках не должно оказаться больше 20% голосов), призван стать арбитром для участников рынка.
Отбор ценовых заявок, расчет и объявление цены на оптовые поставки электроэнергии будут устанавливаться АТС. При этом АТС, согласно законопроекту, должен исходить из следующего положения: "Формула указанной цены должна предусматривать оплату всем поставщикам оптового рынка стоимости электрической энергии, поставленной на рынок, по цене не ниже указанной в ценовых заявках". Этот пассаж появился явно под давлением поставщиков из РАО ЕЭС. Но чтобы учесть интересы крупнейших потребителей, прежде всего цветной металлургии, в законопроект внесены статьи, позволяющие потребителям и производителям обойтись без АТС и договариваться о цене напрямую. Вот этим крупные потребители и воспользуются.
Законодательный компромисс в области определения цен относится к числу наиболее опасных для будущего электроэнергетики. Дело в том, что разрешение законодателя договариваться о тарифах как на бирже, так и напрямую Єёнеизбежно приведет к ценовым ножницам, из-за которых в первую очередь пострадают рядовые потребители, которым придется оплачивать низкие цены для крупных предприятий (которые договорятся с поставщиками минуя любых арбитров, в том числе государственных).
Но это еще не все недостатки законопроекта "Об электроэнергетике". В нем слишком много госрегулирования. В том числе и в области регулирования цен. Даже после установления свободного оптового рынка за правительством останется право ограничения верхнего предела цен. Кроме того, именно правительство будет устанавливать сбытовые надбавки для гарантирующих поставщиков, от которых будут в основном получать электричество муниципальные объединения и предприятия. Наконец, до завершения реформы предлагается устанавливать тарифы на все электричество только на федеральном уровне, забрав это право у регионов.
Такое множество полномочий, которые оставляет себе государство, чревато тем, что правительство и в будущем останется крайним при каких-нибудь энергетических сбоях.
Ясно, что правительственный пакет по электроэнергетике ждет в Думе непростая судьба. Однако парламентские эксперты пока склоняются к мнению, что он благополучно пройдет первое чтение еще во время весенней сессии. В этом заинтересованы все — как производители, так и потребители электроэнергии. Основная борьба развернется осенью во время второго чтения. Поправки, которые неизбежно внесут противоборствующие силы, наверняка существенно изменят дух и букву проектов.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ, ИРИНА ГРАНИК
 |
|
