«Надзор упрекают за то, что он вмешался в ситуацию с опозданием либо преждевременно»

В понедельник ЦБ принял радикальные меры в отношении банка «Югра», деятельность которого уже не первый год вызывает вопросы у участников рынка. Пока ЦБ вел дискуссии с собственниками, банк наращивал портфель вкладов населения и, как подозревает регулятор, проводил схемные сделки по кредитованию и увеличению капитала. О том, почему надзор так медленно реагирует и есть ли прогресс в борьбе с фиктивными операциями банков, в интервью “Ъ” рассказал глава надзорного блока, первый зампред ЦБ Дмитрий Тулин.

— Ситуация с банком «Югра» снова поставила вопрос об эффективности надзора. Почему проблемы в банке стали очевидны еще как минимум год назад, а вмешался в ситуацию ЦБ только сейчас?

— Надзор вмешался в ситуацию с «Югрой» намного раньше, когда ввел ограничения на деятельность банка и предотвратил разрастание масштабов проблемы. Впрочем, мои коллеги уже достаточно подробно рассказали о логике и последовательности принимавшихся мер, поэтому не буду повторяться. Временная администрация проводит обследование финансового состояния банка. Давайте подождем результатов.

— Тем не менее, на примере «Югры» мы видим, что пока надзор порой бессилен перед недобросовестными банкирами и что-то нужно менять. Какие задачи стоят перед вами и перед надзором в целом?

Почему ЦБ ввел временную администрацию в банк со 180 млрд руб. вкладов граждан

— Главная задача надзора — профилактика возникновения финансовых затруднений у банков путем постоянного мониторинга рисков и раннего выявления первых признаков проблем. Нужно не дожидаться банковских крахов, а предупреждать их. В идеале надзорный процесс должен иметь форму открытого и доброжелательного диалога, в ходе которого регулятор контролирует выполнение банками установленных правовых норм и стандартов профессиональной деятельности, оценивает риски и предупреждает участников рынка об опасностях. И делает это не столько путем вынесения официальных предписаний, сколько в форме рекомендаций и советов. Для этого нам необходимо совершенствовать профессиональную культуру как участников рынка, так и культуру банковского надзора.

Централизация надзора — это единственная возможность обучить людей оценке по единым стандартам. Конечно, не все можно стандартизировать, многие вещи, как в медицине, можно решить только с помощью консилиума. Реорганизация надзорной деятельности, выстраивание внутренних процессов займут время. Во всех наших службах совокупно, включая регионы, работает несколько тысяч человек. Людей нужно мотивировать, вдохновить, обучить. Мы сейчас проводим реинжиниринг бизнес-процессов в банковском надзоре и планируем завершить его к концу 2018 года. Наша цель — добиться досконального понимания ситуации в каждом из поднадзорных банков и осуществлять ее мониторинг практически в режиме онлайн.

— Вы сами назвали надзор в режиме конструктивного диалога «идеальным». Возможен ли он в реальных условиях?

— Действительно, банковский надзор может быть по-настоящему эффективным только в том случае, если регулятор имеет дело с добросовестными участниками рынка, которые могут увлекаться и ошибаться, но в целом соблюдают законы. К сожалению, в российской банковской практике достаточно широкое распространение получили явления чисто криминального характера: масштабная фальсификация финансовой отчетности, различного рода злоупотребления и прямые хищения клиентских денег. Именно поэтому, ведя диалог с законопослушными банками, мы одновременно занимаемся очищением рынка от недобросовестных его участников.

— Практика показывает, что рейтинговые агентства, которые оперируют меньшим количеством отчетности, чем ЦБ, неоднократно предупреждали о серьезных проблемах банков задолго до вмешательства регулятора, как это было с «Трастом», Пробизнесбанком, Татфондбанком и др. Почему регулятор не видит все эти проблемы?

Крах «Югры»: отзыв или санация

— ЦБ имеет значительно лучшие возможности для достоверной оценки финансового положения банков, чем рейтинговые агентства или, например, аудиторы. И проблемы у банков мы замечаем, как правило, намного раньше других. Другое дело, что орган надзора не вправе эту информацию разглашать, чтобы не повредить деловой репутации банка, не нанести ущерб интересам его кредиторов и акционеров. Обнаружив проблему, мы пытаемся ее устранить путем ведения диалога с собственниками и управляющими банка. На время такого диалога можем ограничивать рост рыночных обязательств банка. Значительная часть нашей работы скрыта от общественного внимания. О достижениях надзора по предупреждению банковских крахов никто не должен знать, а провалы известны всем. При этом не всякий банковский крах, сопровождаемый отзывом лицензии или принудительным финансовым оздоровлением, следует признавать провалом в нашей работе. Ответственность за поддержание финансовой устойчивости банков лежит на собственниках и управляющих самих банков. Задача надзора — контролировать соблюдение банками установленных законом принципов и правил работы. Провал — это когда банковский крах случается неожиданно для надзора, застает нас врасплох.

— В феврале ЦБ заявлял о том, что за ошибки в надзоре будут нести ответственность конкретные сотрудники. Применялись ли уже персональные санкции по историям банка «Пересвет» или Татфондбанка?

— По этим случаям определенные кадровые решения действительно были приняты. С конца прошлого года в Банке России введена практика внутренних расследований сколько-нибудь заметных банковских крахов. Этим занимается служба главного аудитора, их результаты докладываются председателю Банка России и обсуждаются на совещаниях. Главная цель расследований — совершенствование надзорной практики путем работы над ошибками. Это как в медицине — обязательное сличение диагноза лечащего врача с заключением патологоанатома при летальном исходе болезни.

— После объявления о создании фонда консолидации резко упало количество санаций, однако очевидно, что одновременно не могло так резко сократиться число проблемных банков. Стоит ли ожидать после создания фонда резкого роста числа санаций?

— Создание нового механизма финансового оздоровления позволит регулятору обеспечивать стабильность банковской системы при любых рыночных шоках. Кроме того, с появлением фонда ЦБ сможет реагировать на угрозы быстрее. Мы с коллегами сейчас смотрим в будущее с большей уверенностью и оптимизмом, потому что в наших руках появился инструмент перевода в режим оздоровления любых по размеру слабых банков.

— Учитывая, что ЦБ полностью берет санацию на себя, не опасаетесь ли вы обвинений в том, что вмешиваетесь в ситуацию, не дав собственникам шанса спасти банк?

Банк «Югра» утвердил порядок действий при утрате ликвидности

— Мы в любом случае уязвимы для критики, потому что выбор между отзывом лицензии и санацией за счет бюджетного или эмиссионного финансирования — это, как правило, выбор между двумя плохими решениями. Надзор традиционно упрекают за то, что он вмешался в ситуацию либо с опозданием, либо преждевременно. В первом случае страдают интересы банковских кредиторов и вкладчиков, во втором — банковских собственников. Закон защищает и тех, и других, вот мы и стремимся принимать сбалансированные решения, проходя между Сциллой и Харибдой, оставаясь строго в рамках закона и следуя правилам.

— Тем не менее надзор порой отступает от общих принципов и делает исключения для отдельных банков. Например, в случае с «Пересветом», дыра в балансе которого в несколько раз превышала возможный объем выплат вкладчикам, или Азиатско-Тихоокеанским банком (АТБ), получившим отсрочку по резервам из-за краха М2М Прайвет банка?

— В случае АТБ мы столкнулись с ситуацией, когда банк утратил часть своего капитала, но обстоятельства, обязывающие ЦБ отозвать лицензию или провести принудительное финансовое оздоровление, пока не возникли. В таких ситуациях надзор должен оценить способность банка генерировать операционный доход, компенсирующий нехватку капитала. Фактически оценивается жизнеспособность бизнес-модели банка. По итогам такого анализа банку может быть предоставлено право принять согласованный с надзором план восстановления финансовой устойчивости («самооздоровления»), предполагающий в том числе поэтапный (с рассрочкой до года) график формирования дополнительных резервов. Это достаточно распространенная практика в работе нашего банковского надзора, и кейс АТБ — далеко не первый и не единственный. Просто он попал в поле зрения СМИ.

Относительно санации нас нередко упрекают, что механизм принятия решений непрозрачен, но на это есть объективные причины. Не существует магической формулы, чтобы получить безусловный критерий для выбора между отзывом лицензии и санацией. Критерий экономической целесообразности не универсален. Каждый раз мы стоим перед сложным выбором: не поощрять рискованную политику определенных банков, но при этом не допускать экономическую и социальную дестабилизацию. Негативными последствиями банкротства «Пересвета» стали бы убытки социально значимых предприятий—клиентов банка, в том числе предприятий с государственным участием в капитале, потери банков-кредиторов и НПФ. Поэтому, когда кредиторы банка договорились о прощении значительной части его долга путем конвертации кредитных требований в инструменты капитала, перевесили доводы в пользу финансового оздоровления.

— Для Татфондбанка (ТФБ) ЦБ никаких исключений делать не стал, хотя от его банкротства пострадали более 30 тыс. юрлиц. Почему?

— Мы долго общались с руководством Татарстана о судьбе банка и консультировались о возможных последствиях отзыва лицензии для региона. Руководство республики не нашло возможности помочь банку. Приглашенные нами для оценки крупные банки констатировали, что «оздоровить» ТФБ невозможно.

— Ранее говорилось о том, что старая форма санации сохранится и может быть использована. В каких случаях и на каких условиях?

— Несмотря на то что предупреждение банкротства путем прямой докапитализации санируемой кредитной организации Банком России предполагается использовать в качестве основной модели финансового оздоровления, закон сохраняет возможность использования и прежнего, кредитного механизма санации. Можно сказать, что кредитный механизм санации сохраняется «про запас», поскольку невозможно заранее предусмотреть или предвидеть случаи, когда его применение может оказаться востребованным и целесообразным.

— Вы говорили, что фонд может получить банки так называемых уставших собственников. Уже есть кандидаты?

— Обращения были, но пока единичные, неофициальные и предварительные. Пока это, скорее, прощупывание почвы.

— Наиболее частой причиной краха банков остается кредитование проектов собственника. Для контроля за этим ЦБ ввел норматив Н25, но эти данные не публичны. Почему?

— Сейчас переходный период для адаптации, и банки рассчитывают норматив с определенными послаблениями. В полную силу норматив заработает с 2019 года, когда перестанут действовать понижающие коэффициенты. Принятие норматива Н25 — одно из самых важных и полезных нововведений в нашем банковском регулировании. Мы рассматриваем введение Н25 в его нынешнем виде как первый шаг в ограничении кредитования банками собственного бизнеса. Что касается публикации отчетности о соблюдении показателя Н25, то банки включают эти данные в свою публикуемую квартальную отчетность. На сайте Банка России такой информации пока нет (как и по нормативу Н6), но мы планируем исправить это. Вместе с тем действующее законодательство существенно ограничивает возможности регуляторов применять содержательный подход при определении связанности сторон в целях расчета данного норматива. Это оставляет участникам рынка лазейки для его обхождения.

— Как вы планируете устранять эти лазейки?

— Проблема в том, что в законе невозможно прописать все формализованные критерии взаимосвязи сторон, здесь должен работать принцип профессионального суждения. Российская правовая традиция пока не предоставляет рыночному регулятору возможности полноценно использовать этот принцип для принятия мер надзорного реагирования. Вот мы и расходимся со многими банками в оценках концентрации их кредитного риска на связанные стороны, причем эти расхождения могут быть очень значительными — в несколько раз. Необходимо законодательное закрепление принципа профессионального суждения в работе надзорного органа.

— В последние годы активно идет процесс консолидации на банковском рынке, благодаря чему создаются крупные банковские группы — Бинбанк, «Открытие», Промсвязьбанк. При этом концентрация рисков в таких группах растет. Как ЦБ контролирует этот процесс?

— В российской регуляторной практике банки обязаны соблюдать обязательные нормативы и поддерживать надлежащее финансовое состояние как на уровне соло-отчетности, так и на консолидированной основе (если кредитная организация находится во главе банковской группы). Банк России проводит комплексную оценку финансового положения каждой из кредитных организаций, входящих в банковскую группу, с учетом внутригрупповых операций. Для лучшей оценки финансового состояния крупных участников рынка в Банке России формируются смешанные надзорные группы для мониторинга операций и рисков, куда входят представители банковского, страхового и финансового надзора. Мы применяем такой подход, руководствуясь наличием экономической взаимосвязи между участниками рынка, даже если по формальным правовым критериям они не составляют группу.

— Масштабная чистка рынка приводит к консолидации рынка, когда крупнейшие игроки получают гигантский приток средств юрлиц, которые после краха ряда крупных банков боятся рисковать своими средствами даже в пределах банков топ-30.

— Мы хотим решить эту проблему в рамках пропорционального регулирования, чтобы уровень конкуренции не снижался. Безусловно, региональные банки нужны, потому что они лучше понимают нужды среднего и малого бизнеса, который не в приоритете у крупных банков. Поэтому у них есть своя ниша. Впрочем, есть исследования о том, что повышение активности банковского надзора приводит к улучшению конкуренции в среднесрочной перспективе из-за повышения доверия к банковской системе в целом. Нам нужно очистить рынок от недобросовестных банкиров, которые позорят профессию и мешают соблюдению принципа справедливой конкуренции.

— ЦБ неоднократно заявлял о том, что будет препятствовать фиктивному увеличению капитала, однако очевидно, что сейчас банкам трудно привлечь капитал извне и они используют разные схемы. Как ЦБ контролирует этот процесс?

— Мы стремимся противодействовать процессу формирования фиктивного капитала как с помощью совершенствования норм регулирования, так и в процессе текущей надзорной работы, выявляя конкретные схемы, убеждая или принуждая банки эти схемы сворачивать. Не хотелось бы в ходе интервью комментировать широкий ассортимент притворных сделок и приемов «творческой бухгалтерии», с помощью которых недобросовестные банкиры искусственно раздувают стоимость банковских активов и капитала. Работа по выявлению и устранению таких недобросовестных практик является частью повседневной работы банковского надзора.

— Одной из порочных практик последнего времени стало использование банками двойной бухгалтерии для учета вкладов. Почему до сих пор не появился единый реестр вкладов?

— Проект единого реестра вкладчиков возник относительно недавно. Банк России готов этот проект поддержать и им заниматься, учитывая востребованность темы обществом. Это технически сложный и дорогостоящий проект. Его реализация способна уменьшить риски появления «тетрадок», но полностью их не устранит. Проблема забалансовых вкладов должна решаться комплексным применением регуляторных, надзорных и правоохранительных мер.

— Почему ЦБ не проверяет формирование «тетрадок» после введения ограничений по вкладам для банков?

— Мы в ЦБ отлично понимаем, в каких кредитных организациях и при каких обстоятельствах возникает повышенный риск возникновения «тетрадок». Такие банки мы регулярно проверяем на предмет выявления признаков функционирования параллельной АБС, ведения черной бухгалтерии. Однако с помощью методов ИТ-диагностики можно выявить только косвенные признаки «тетрадок», но нельзя получить доказательства. Банк России не вправе заниматься оперативно-разыскной деятельностью с использованием методов спецслужб. Ведение банками так называемых забалансовых вкладов, или «тетрадок»,— это проявление вопиющей недобросовестности со стороны банковских работников. Бороться с этим явлением можно и нужно, прежде всего, путем усиления ответственности виновных и соблюдения принципа неотвратимости наказания за совершенное преступление. Вместе с правоохранительными органами Банк России выступает за то, чтобы неотражение в финансовой отчетности банков обязательств по вкладам рассматривалось в уголовном праве как самостоятельный состав преступления с самыми суровыми последствиями для виновных.

— О более эффективном взаимодействии с правоохранительными органами говорится давно, но по факту мы видим, что практически всегда собственники успевают сбежать за границу и угроза уголовного преследования на практике не реализуется.

— По сравнению с ситуацией 10–15 лет назад есть значительный прогресс в этом направлении. У нас с ними есть диалог, которого раньше не было. Пока вероятность того, что конкретного виновника посадят, недостаточно велика, но все-таки риски для мошенников в банковской сфере повысились. И страх перед угрозой возмездия должен усиливаться. Уже больше года действует межведомственная рабочая группа с участием Следственного комитета, прокуратуры, других правоохранительных органов для обсуждения ситуации в конкретных банках. Они стали больше вникать в наши проблемы. Мы обсуждаем законодательные инициативы. Например, правоохранители хотят, чтобы мы им давали первичные документы. Тогда на них будет ответственность по соблюдению банковской тайны.

— Обсуждается ли сейчас тема надзора ЦБ за ВЭБом или другими институтами развития? В какой форме это может быть реализовано?

— Около года назад Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности (под председательством И. И. Шувалова) принял решение изучить вопрос о целесообразности введения тех или иных форм регулирования и надзора за институтами развития. С этой целью были организованы две межведомственные рабочие группы, в состав которых вошли и представители Банка России. Согласованная позиция национального совета еще не сформулирована, но экспертное мнение Банка России сводится к тому, чтобы в федеральном законе были предусмотрены нормативные показатели, обязательные для исполнения институтами развития, в частности, ВЭБом и АИЖК. В мировой практике используется размер финансового плеча — отношение долговых обязательств к капиталу, как правило, не выше трех. Достаточность капитала у институтов развития должна быть намного больше, чем у коммерческих банков, как и запас ликвидности. Соблюдение таких нормативов необходимо как для обеспечения финансовой устойчивости самих институтов развития, так и для снижения системных рисков финансового сектора в целом. В случае выполнения этого условия вопрос о том, какая именно организация осуществляет надзор (контроль, мониторинг) за соблюдением институтами развития установленных правил, уже не будет иметь принципиального значения.

Интервью взяла Юлия Локшина