На недавнем Госсовете президент критиковал экономический блок правительства за недостаточное внимание к проблеме наполнения региональных бюджетов, а накануне в ГД спешно оформляли законопроект о передаче штрафов и акцизов в казну регионов. Насколько тревожно финансовое состояние территорий, «Огонек» выяснял у Александра Дерюгина из лаборатории исследований бюджетной политики РАНХиГС
Фото: Максим Кимерлинг, Коммерсантъ
— Штрафы и акцизы, судя по всему, теперь уж точно пойдут в казну регионов. Это выручит?
— Прибавка будет, но небольшая — 6,6 млрд рублей на всех. Напомню, размер консолидированного бюджета субъектов Федерации (все региональные и муниципальные бюджеты) — 10 трлн рублей. Так что увеличение — на сотые доли процента. Привычная схема, при которой солидная часть налогов, наоборот, из регионов уходит в федеральный бюджет, не меняется. Сейчас, правда, власти хотят полностью реализовать принцип: кто выписывает штраф, тот и получает деньги. Это справедливо, но общую картину не изменит.
— А ее надо менять?
— Судите сами. Имеется поставленная Центром задача: изыскать 8 трлн рублей на реализацию нового майского указа президента и половину должны выложить регионы. А у них таких денег нет. Если не планируется радикальных перемен в действующей финансовой системе, остается «изыскивать резервы» и собирать искомую сумму по крохам — это и делается.
Помимо акцизов и штрафов готовятся поправки в бюджетное законодательство, но они несущественные. И даже все вместе из рассматриваемых сегодня предложений состояние региональных финансов заметно улучшить не может.
— А как можно это состояние охарактеризовать?
— Не лучшее. По сравнению с 2007 годом доходы регионов снизились. В 2007 году они составляли 13,5 процента ВВП (в сопоставимых ценах), в 2016-м — 11,5, в 2017-м — 11,7. То есть за последний год они чуть подросли, но все равно примерно на 2 процента ниже, чем было раньше. Сейчас темпы роста доходов регионов выше инфляции, но ситуация может развернуться — при нынешнем состоянии экономики доходы будут снижаться.
— Почему они так непостоянны?
— Основные поступления в казну регионов — это налог на доходы физических лиц (НДФЛ), его доля в консолидированном бюджете 30 процентов, и налог на прибыль организаций — 23 процента (есть и другие налоги, но их объемы меньше). НДФЛ — более стабильный налог, в основном его платят работодатели за своих сотрудников. А вот налог на прибыль постоянно переживает метаморфозы. До 2012 года он распределялся между регионами неравномерно (скажем, завод работал в Красноярске, а зарегистрирован был в Москве и налоги платил тоже в Москве). Кроме того, была проблема так называемого трансфертного ценообразования. Например, одно предприятие поставляет комплектующие другому, но оформляет свои поставки не по рыночной цене, а с большим занижением. Прибыль получалась нулевая или даже убыток. Соответственно налог предприятие не платит. Следующее предприятие тоже занижает цену на свою продукцию, если поставляет ее, например, головной продающей или экспортирующей организации, так что и у него прибыли тоже нет. Не оказывается ее в итоге (или оказывается очень мало) и у головной организации, например, не хватает на выплату дивидендов акционерам (и все почему-то удивляются, что государство уже года два не может получить дивиденды с некоторых госкомпаний, в которых у него контрольные пакеты акций)… Больше других от такого рода манипуляций страдают регионы, не получающие налоговых доходов, и все, что оплачивается из региональных бюджетов,— ЖКХ, бюджетники, благоустройство городов и сел и так далее. В реальных цифрах это выглядит так: если в нулевых годах налог на прибыль в реальном выражении составлял около 3,9 процента ВВП, то сейчас — 2,7, а регионы теряют почти 1,2 трлн рублей доходов.
Правительство решило как-то бороться с неравенством, что привело к созданию «консолидированных групп налогоплательщиков (КГП)», их на сегодняшний день 15, в основном это крупные холдинговые компании-экспортеры. Эти группы стали платить налоги в регионах с так называемого совокупного финансового результата (прибыль минус убытки структурных подразделений.— «О») и более равномерно по регионам. И поначалу это территории взбодрило — деньги пошли не только в Москву. Но увы, КГП вскоре научились минимизировать прибыль за счет дополнительного вычитания убытков своих структурных подразделений. Правда, сейчас правительство вроде бы намеревается КГП ликвидировать и наладить контроль трансфертного ценообразования.
Есть и вторая причина снижения доходов регионов — падение цен на нефть в конце 2014 года. Тогда экономика стала падать и доходы территорий тоже. Но и это еще не все: в эти же годы были сокращены безвозмездные поступления из федерального бюджета в региональные (в 2011 году они составляли 2 процента ВВП, сейчас — 1,86).
— И именно тогда начали расти долги регионов?
— Да. Вообще-то региональная долговая нагрузка стала плавно увеличиваться еще с 2005 года, но в 2012-м случился скачок (долги выросли на 186 млрд рублей), потом следующий — на 386 млрд в 2013-м, затем рост на 382 млрд в 2014-м и в 2015-м — на 229 млрд. В 2016-м, правда, рост был небольшой — всего 34 млрд рублей (Минфин рост долгов приостановил). Сейчас совокупный долг регионов — 2 трлн 157 млрд рублей.
— Почему долги так резко начали расти, ведь цена на нефть в 2012-м еще была больше 100 долларов за бочку, да и санкций никаких не было?
— Зато были майские указы 2012 года: потребовалось повысить зарплату до средней по региону 12 категориям бюджетников (врачи, учителя и др.), то есть почти половине всей их численности. Указы вышли, когда цена на нефть была высокой, а исполнять их пришлось, когда денег не стало,— вот и главная причина. Дополнительных средств регионам не выделили, трансферты сократили и пришлось выкручиваться кто как может.
— Но все-таки указы выполнили!
— Да. Но есть нюансы. Ну, скажем, в 2015 году, когда стало ясно, что реально взять планку могут далеко не все регионы, вышло постановление правительства № 973 «О совершенствовании статистического учета…», в котором Росстату предлагалось считать среднюю зарплату по-новому: к белой зарплате наемных работников организаций прибавили серую зарплату индивидуальных предпринимателей и самозанятых, в результате чего средние зарплаты стали на 10 процентов ниже. Этот расчет действует только для тех, кому надо было повышать зарплаты по указу 2012 года, для всех других случаев расчет остался прежний (только по наемным работникам). К этой статистической хитрости добавим административные уловки: количество медицинских учреждений и школ сократилось, численность учителей и врачей тоже, сокращали расходы на инфраструктуру (за исключением дорог, потому что на них выделяются целевые средства), регионы заморозили капитальное строительство. С учетом всего этого да, задачу выполнили, по зарплатам бюджетникам, например, к февралю 2018 года (в указе написано: увеличить зарплаты к 2018 году). Но будет ли достигнутый уровень сохранен? В правительственных ориентировках бюджета на 2018–2021 годы указаний на этот счет не содержится, стало быть, все зависит от роста экономики и тех налогов, которые наполняют местные бюджеты. Об их состоянии мы уже говорили.
— Вы сказали, что Минфину удалось остановить рост долгов регионов. Как это сделали?
— Методом ручного управления. Когда к июню 2014 года доля коммерческих кредитов выросла почти до 39 процентов в долге регионов, стало понятно, что большинство территорий расплатиться по этим обязательствам не сможет, и правительство начало заменять их кредитами из федерального бюджета под 0,01 процента годовых. Доля коммерческих кредитов в итоге снизилась, а бюджетных выросла сейчас до 51,6 процента. Что будет дальше, правда, не очень понятно: речь о списании не идет, у регионов денег расплатиться с долгами нет, нет их и у правительства, чтобы реструктуризировать. Предоставление новых бюджетных кредитов приостановлено. Но возникли новые обязательства — по майскому указу уже 2018 года.
— Повышение НДС и пенсионные новации не помогут?
— И то, и другое может повлиять на наполнение федерального бюджета, но не региональных.
Экономист Александр Дерюгин
Фото: из личного архива
— Так зачем добавлять в одном месте, чтобы не хватало в другом?
— Знаете, все может произойти. Могут скорректировать оценки расходов на выполнение нового указа, и денег потребуется меньше. И вообще, у нас уже есть опыт: велено достичь таких-то показателей — профинансируем и достигнем