Семеро лишних

       Ровно три года назад, 12 мая 2000 года, Владимир Путин поделил страну на семь округов и назначил в каждый из них по полномочному представителю. Срок работы наместников истечет менее чем через год: после выборов президента 2004 года полпреды автоматически должны будут подать в отставку. "Власть" попыталась проанализировать, насколько эффективной оказалась новая президентская вертикаль власти.

В мае 2000 года казалось, что создается новая жесткая президентская вертикаль власти. Появились федеральные округа, резко усилились полпреды президента. Сразу вслед за этим последовала реформа системы госвласти, в результате которой изгнанные из Совета федерации губернаторы потеряли депутатскую неприкосновенность, а центр получил возможность отстранять их от должности.
       Создавалось впечатление, что губернаторы превращаются в мелких хозяйственников, а вся полнота власти на местах переходит к полпредам, которым фактически было поручено координировать действия федеральных органов исполнительной власти на местах. Особую пикантность этой реформе придавало то обстоятельство, что в пяти из семи округов полпредами стали бывшие или действующие генералы — из армии, ФСБ или МВД. К тому же все полпреды были введены президентом в состав Совета безопасности — а такой чести удостаиваются только ключевые люди в стране на уровне спикеров палат парламента, вице-премьеров или силовых министров.
       Поначалу губернаторы в подавляющем большинстве действительно перепугались. Они встречали новых президентских наместников хлебом-солью, стелили ковровые дорожки, латали дорожное покрытие и красили бордюры — в общем, всячески демонстрировали, что признают в окружных полпредах высокое московское начальство, призванное вершить их судьбы.
Однако очень быстро выяснилось, что на самом деле "брать под козырек" спешат далеко не все.
       
       Несколько наиболее сильных губернаторов начали открыто выражать свое недовольство полпредами и даже конфликтовать с ними. При этом в отставку пришлось уйти только главе Приморья Евгению Наздратенко — но его судьба была предрешена независимо от отношений с полпредом Константином Пуликовским. Уже после отставки Наздратенко в Приморье и вовсе случился форсмажор: даже обезглавленная, местная элита отказалась подчиняться воле Пуликовского, в результате чего заместитель полпреда с треском проиграл досрочные губернаторские выборы безвестному в Москве предпринимателю Сергею Дарькину. Кремль был вынужден с этим смириться. А полпреду в Центральном округе Георгию Полтавченко так и не удалось снять с выборов губернатора Брянской области коммуниста Юрия Лодкина, с которым Москва воюет аж с 1993 года. Свердловский губернатор Эдуард Россель и башкирский президент Муртаза Рахимов резко критиковали своих полпредов, и им за это ничего не было. Все это не то чтобы ударило по авторитету полпредов, но серьезно подпортило их силовой имидж — стало ясно, что они не так страшны, как казалось поначалу.
       Но куда хуже для полпредов оказалось то, что и федеральные структуры отнеслись к ним с явной прохладцей. Лишь силовики в лице Генпрокуратуры и МВД выполнили указание президента по созданию территориальных подразделений в федеральных округах. А вот правительство вовсе не пришло в восторг от того, что курировать его работу на местах будут какие-то президентские назначенцы. И оно фактически бойкотировало новую властную вертикаль, сохранив прежнюю систему работы. Усугубил ситуацию конфликт полпредов с администрацией президента: оказалось, что и кремлевские чиновники были недовольны перераспределением сил в пользу неподконтрольных им президентских наместников. Поэтому и из Кремля никакой помощи они не получили.
       В результате у полпредов осталось лишь две системные задачи: руководство приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным и обеспечение нужных центру результатов региональных выборов. Их полпреды с переменным успехом выполнили довольно быстро: основной законодательный массив был переработан в течение примерно полутора лет, а череда губернаторских выборов завершилась к концу 2001 года. Таким образом, в течение последних полутора лет полпреды либо были предоставлены сами себе, либо занимались локальными проблемами, решать которые им поручал президент. То есть коренной перестройки российской властной вертикали за три года так и не произошло.
       
       Однако это вовсе не означает, что система полпредств в федеральных округах после президентских выборов 2004 года будет пересмотрена. Напротив, совершенно очевидно, что Владимира Путина она устраивает, причем именно в нынешнем виде.
       Во-первых, президент всегда имеет под рукой несколько статусных чиновников, которым можно поручить решение различных проблем — от губернаторских выборов до уничтожения химического оружия или сопровождения иностранного гостя в его поездке по стране. Во-вторых, должность полпреда можно использовать для назначения на нее близкого человека, которому до поры не находится достойной работы. Или наоборот — для назначения уволенного, например, из правительства чиновника, которого не хочется бросать на произвол судьбы.
       А то, что большой власти полпреды не имеют, Путина вряд ли смущает. Он ведь никогда никому не дает абсолютной власти, предпочитая, как и его предшественник Борис Ельцин, создавать систему сдержек и противовесов.

---

ФОТО: СЕРГЕЙ СЕМЕНОВ

Виктор Черкесов (Северо-Западный округ) готовил плацдарм для избавления Петербурга от губернатора Владимира Яковлева: организовывал проверки городской администрации, обеспечивал судебный запрет на выдвижение градоначальника на третий срок, помогал местным оппозиционерам получить большинство в законодательном собрании города. В общем, расчищал площадку для своего преемника Валентины Матвиенко, которая теперь в ранге полпреда готовится к победе на губернаторских выборах. Черкесов же, честно сделав свое дело, возглавил Госкомитет по контролю за оборотом наркотиков.
       

ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ

Георгий Полтавченко (Центральный округ) сосредоточился на укреплении экономических связей между субъектами своего округа. Для этого недавно он почему-то совершил поездку в Китай. Впрочем, ни для кого не секрет, что для бывшего сослуживца Владимира Путина должность полпреда — прежде всего знак пребывания в ближайшем кадровом резерве президента. При случае Полтавченко рассчитывает уйти на повышение.
       

ФОТО: АЛЕКСЕЙ КУДЕНКО

Виктор Казанцев (Южный округ) вел потешные переговоры с эмиссарами Аслана Масхадова, ни к чему не приведшие, мирил лояльных Москве, но конфликтующих друг с другом горячих кавказских политиков и организовал чеченский референдум, вполне удавшийся. Казанцев, в отличие от коллег, на повышение не собирается: он еще несколько лет назад просил отпустить его поруководить какой-нибудь военной академией и сейчас, по всей видимости, просто дорабатывает до того момента, когда ему подыщут замену.
       

ФОТО: ПАВЕЛ СМЕРТИН

Сергей Кириенко (Приволжский округ) имеет весьма амбициозные планы — от вице-премьерства до руководства какой-нибудь естественной монополией. Пока же он нарабатывает политический капитал: ведет затяжные позиционные бои с татарским и башкирским суверенитетами, руководит госкомиссией по уничтожению химического оружия и время от времени делегирует своих заместителей в федеральные органы власти (Александр Евстифеев возглавил комитет по судебным и правовым вопросам Совета федерации, Владимир Зорин был назначен министром по делам национальностей, а Валентин Степанков стал заместителем секретаря Совета безопасности).
       

ФОТО: ВАЛЕРИЙ МЕЛЬНИКОВ

Петр Латышев (Уральский округ) получил самый благополучный с экономической точки зрения регион — почти все входящие в его состав субъекты являются донорами. На политическом поприще он проявить себя не сумел, фактически уступив в противостоянии с Эдуардом Росселем. А в скандал вокруг намерений Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов отделиться от Тюменской области милицейский генерал и вовсе решил не вмешиваться, предпочитая заниматься более знакомыми ему проблемами борьбы с терроризмом на территории округа.
       

ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН

Леонид Драчевский (Сибирский округ) так и не смог стать влиятельной фигурой на вверенной ему территории. Наиболее наглядно это продемонстрировал прошлогодний скандал на выборах губернатора Красноярского края. Полпред не сумел сыграть роли миротворца в "битве титанов" — холдинга "Интеррос" и группы "Русский алюминий". Что, впрочем, неудивительно: Драчевский всегда был осторожным человеком — иначе бывший чемпион мира по гребле вряд ли сделал бы политическую карьеру (Драчевский успел поработать и заместителем главы Госкомспорта, и послом в Польше, и министром по делам СНГ).
       

ФОТО: СЕРГЕЙ ПОНОМАРЕВ

Константин Пуликовский (Дальневосточный округ), допустивший победу Сергея Дарькина в Приморье, не снискал славы на политическом поприще. Сейчас Пуликовский занимается регулярными проверками деятельности региональных администраций, которые, впрочем, ни к каким серьезным последствиям не приводят. Пожалуй, самое яркое достижение дальневосточного полпреда — сопровождение северокорейского лидера Ким Чен Ира в его поездке по России и издание книги об этой поездке.
       

Полпредистория        Желание централизовать власть путем создания округов и насаждения полпредов испытывали многие главы государств, чье правление приходилось на нестабильные периоды истории. Но с течением времени им это удавалось все хуже.         Германия и Италия. Молодой и амбициозный император Священной Римской империи германской нации Фридрих II Штауфен еще в начале XIII века пошел по пути жесткой централизации власти. К тому времени влияние имперского центра на регионы значительно ослабло: германские и итальянские вассалы все неохотнее подчинялись монарху, громадные церковные владения находились в зависимости от папского престола, небывалое развитие получило муниципальное управление. Эти тенденции особенно чувствовались на окраинах империи (в частности, на Сицилии, королем которой Фридрих стал еще в 1197 году). Тогда Фридрих поделил свои владения на ряд округов (в каждом из них объединялось несколько княжеских доменов, церковных земель и вольных городов). Представители императора безнаказанно изгоняли неудобных вассалов и муниципалов, активно влияли на избрание в городские советы и епископаты. Все это позволило достичь определенных успехов в политической сфере. Фридрих сумел реорганизовать систему управления страной, несколько поправить финансы и провести чистку имперской элиты. Оливер Кромвель разрезал Англию на 11 округов Англия. Оливер Кромвель пошел по тому же пути, учредив в Англии 9 августа 1655 года 11 военно-административных округов. Во главе каждого он поставил по генерал-майору, которых набирал из своих родственников, земляков и однокашников. Все это должно было повысить эффективность управления и способствовать приведению законодательств удельных дворянских владений в соответствие с общегосударственным. Представители Кромвеля должны были регулярно докладывать о политической и экономической ситуации в округе и следить за исполнением его приказов на местах. Кроме того, в указе Кромвеля были следующие предписания: "Подавлять мятежи и восстания; строго наблюдать за поведением лиц, недовольных правительством, и препятствовать их собраниям". Среди обязанностей, не названных в официальных документах, был контроль за выборами депутатов в парламент. Именно тогда в политический лексикон вошло понятие "вертикаль власти".        В итоге представители Кромвеля установили в провинциях мелочную и жесткую тиранию, были закрыты многие политические собрания, доносы стали обычным делом. Однако они не смогли обеспечить полной победы сторонников Кромвеля на выборах в парламент 17 сентября 1656 года. Ему пришлось провести чистку парламента, принудительно удалив из него более 100 республиканцев. Вскоре после этого провала институт генерал-майоров был отменен. Режим Кромвеля оказался недолговечным, и после его падения в Англии была восстановлена прежняя система управления. Шарль де Голль хотел поделить Францию на 22 округа, но ему не дали Франция. Генерал Шарль де Голль, призванный выводить Францию из политического и экономического кризиса в 1958 году, добился на этом поприще серьезных успехов. Однако к концу 1960-х годов кризисные явления вернулись, социальная напряженность достигла небывалого размаха (можно вспомнить хотя бы знаменитые забастовки и студенческие демонстрации в мае 1968 года). В этой обстановке де Голль вынес на всенародный референдум проект введения системы 22 округов (вместо существовавшего со времен Великой французской революции административного деления на 90 департаментов), который имел все ту же цель укрепления вертикали власти. Пугающей альтернативой новой системе президент республики назвал опасность "диктатуры тоталитарного коммунизма", а при отрицательном исходе референдума пригрозил уйти в отставку. Но это не подействовало, и с небольшим перевесом (53,2% "против") проект был отклонен. Де Голль, как и обещал, покинул свой пост.        В результате мы видим, что с течением времени попытки правителей, желающих централизовать власть путем нарезки округов и насаждения полпредов, приносят все меньше результатов. Если в Средние века методы жесткого управления позволили императору Фридриху осуществить задуманное, то система военно-административных округов Кромвеля в начале эпохи Нового времени удалась лишь отчасти. А сравнительно недавняя инициатива генерала де Голля, не получив поддержки основной части населения, канула в Лету, так и не реализовавшись на практике. Евгений Понасенков