Очень дороги дороги
Помогут ли 4,7 трлн руб. побороть бездорожье и аварийность
Власти собираются вложить в дорожный ремонт и безопасность движения почти 5 трлн руб., следует из национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги». Когда начнется его выполнение? Кто все это оплатит? В каких регионах водители почувствуют разницу? Каков зарубежный опыт в ремонте и финансировании автодорог? Ответы на эти и другие вопросы — в спецпроекте “Ъ”.
Фото: Антон Ваганов, Коммерсантъ
— Что это такое — нацпроект?
— Это развернутый план, где указано, когда и на что будут потрачены деньги. Раньше подобные планы называли федеральными целевыми программами (ФЦП) или государственными программами, но недавно в правительстве придумали новый термин — национальный проект. Суть от этого не изменилась. Помимо «дорожного» у правительства есть нацпроекты «Образование», «Здравоохранение», «Демография» и другие.
— Подобных планов по ремонту дорог не было раньше?
— Нацпроектов не было, но были другие документы. В 2006–2012 годах действовала ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения» с финансированием 47 млрд руб. Потом приняли еще одну на 32 млрд руб., она продолжает действовать: почти 3 млрд. руб. предстоит освоить до конца 2020 года. Программу курирует МВД: ведомство закупает камеры, ставит светофоры, подсвечивает аварийные участки дорог, закупает светоотражатели для школьников.
Дорожный ремонт — отдельная тема. В идеальной картине мира, по версии Минтранса, 85% автотрасс должно быть в нормативном состоянии. 100% никогда не бывает: не менее 15% любой дорожной сети всегда находятся в той или иной стадии ремонта. По итогам 2018 года на федеральных трассах (ими занимается Росавтодор) удалось достигнуть показателя в 83%, иными словами, почти все они уже отремонтированы, рапортуют чиновники.
Ремонтом региональных дорог (а их существенно больше, чем федеральных) субъекты федерации занимаются самостоятельно за счет собственных бюджетов. Федеральный центр периодически помогает им деньгами (межбюджетными трансфертами), но дорожных ям в субъектах все равно слишком много. В мае 2016 года Владимир Путин поручил «качественно улучшить ситуацию с региональными дорогами». Тогда Минтранс придумал приоритетный проект «Безопасные и качественные дороги» (БКД): за два года в 38 крупных агломерациях удалось на федеральные деньги отремонтировать значительную часть дорог. Теперь приоритетный проект стал национальным, изменив название на «Безопасные и качественные автомобильные дороги», распространившись на 83 субъекта РФ.
— И в чем, собственно говоря, новый план?
— Нацпроект — это сотни страниц документов, таблиц и методичек, представляющих собой пятилетний план до 2024 года, поделенный на четыре части: «дорожная сеть», «безопасность дорожного движения», «общесистемные меры развития», «дороги Минобороны». Каждая часть названа «федеральным проектом». Общая цель — снижение аварийности и улучшение качества региональных дорог. До сих пор не существовало единого документа, который синхронизировал бы планы по улучшению безопасности движения и ремонта.
— Как чиновники собираются улучшать безопасность движения? Наверняка сплошные штрафы и камеры.
— Близко к истине. Камер должно стать вдвое больше: к 11 тыс. существующих добавится 10 тыс. новых. Где конкретно появятся комплексы, пока не ясно, но, по логике, ожидать их следует как на федеральных, так и региональных дорогах. Москвы это не коснется: здесь свой план по развитию систем фиксации нарушений и деньги свои: в ближайший 1-2 года появится еще 750 новых комплексов к 1,5 тыс. уже работающим.
Контроль за водителями тоже будет усилен. На деньги нацпроекта гаишникам раздадут 9 тыс. приборов с индикацией по экспресс-тестированию на алкоголь : зеленый цвет означает, что можно ехать дальше, красный — направление на полноценное освидетельствование. В поликлиниках появятся приборы-хроматографы для выявления наркоманов за рулем. Ужесточение штрафов тоже запланировано, но за какие нарушения, не уточняется. Известно лишь, что санкции усилят до 2020 года. В 2019–2021 годах 27,8 млрд руб. выделят на «обеспечение соблюдения норм и правил в области безопасности движения» (большая часть этих денег пойдет на камеры), 600 млн руб.— на обучение детей основам ПДД. Более конкретные планы по деятельности ГИБДД в рамках нацпроекта опубликуют позже.
— Что-нибудь хорошее для водителей планируется?
— Обещано запустить систему электронного обжалования штрафов через портал госуслуг и организовать на платных дорогах систему freeflow, позволяющую проезжать пункты оплаты без остановки. Обещают также создать информационную систему, которая позволит ГИБДД самостоятельно отслеживать алкоголиков-наркоманов, чтобы они не садились за руль (сейчас это отследить сложно, потому что медсправки покупают). Все эти системы и идеи обсуждаются уже несколько лет: нацпроект должен придать им ускорение.
— С «гаишной» частью все ясно. Дороги починят?
— Целевые показатели нацпроекта такие: увеличение доли региональных дорог в нормативном состоянии, с 43% до 50,9%; доли дорог городских агломераций в нормативном состоянии, с 42% до 85%. Строительство новых дорог в этот национальный проект не входит.
— Не очень понятно, о чем речь.
— Сначала разберемся, что такое нормативное состояние автодорог. Дорога должна быть ровной и без дефектов, пояснили “Ъ” в Минтрансе. Контролировать параметры владельцы будут с помощью специальных дорожных лабораторий, заключения которых будут направляться из регионов в Минтранс. Понятно, что отчетам региональных дорожников доверять на 100% нельзя, поэтому для каждого субъекта федерации заведут отдельную страницу в соцсетях, где можно будет оставить комментарии и фотографии «проблемных» точек, где ремонт сделан плохо. Информация будет передаваться на места дорожным службам.
При этом усредненный показатель рядовому водителю ни о чем не говорит: он хочет знать, станет ли лучше через пять лет конкретная дорога, которой он пользуется каждый день. Пока что можно лишь предполагать, жители каких территорий заметят существенные улучшения (или должны заметить), а где почти ничего не поменяется.
Из составленной "Ъ" карты (по открытым данным Минтранса) следует, что на большей части территории России состояние дорожной сети изменится незначительно. Самые плохие дороги в стране — в Республике Марий Эл, где в отремонтированном состоянии находится чуть более 1% дорог, при этом через пять лет должно быть уже 35%. Существенные улучшение должны почувствовать также жители Калмыкии, Ненецкого автономного округа, Саратовской области. Если говорить про конкретные агломерации (города с населением более 200 тыс. человек и территории вокруг них), то наиболее радужные перспективы вырисовываются для жителей Йошкар-Олы, Биробиджана, Комсомольска-на Амуре.
— В этих городах гарантированно все дороги починят?
— Скажем там: высока вероятность, что большую часть дорог вокруг этих городов приведут в порядок, но не все дороги, а максимум 85%. Только при условии, что власти региона сочтут конкретную дорогу достаточно важной, чтобы включить ее в программу ремонта, претендующей на деньги нацпроекта.
— Что надо сделать жителям конкретного субъекта федерации, если они захотят, чтобы на деньги нацпроекта была отремонтирована конкретная дорога?
— Начнем с того, что региональные программы уже утверждены: это было сделано еще в конце 2018 года. В них закреплен план действий по объектам на ближайшие три года и ориентировочный — на следующие три. При этом остается шанс, что дополнительные дороги в планы еще могут попасть. Во всяком случае в Минтрансе утверждают, что требуют от регионов проведения общественных обсуждений. «Но мнение жителей мы можем учитывать лишь дозированно,— признаются в ведомстве.— Ресурсов реагировать на все пожелания граждан нет. Дороги для региональных программ выбираются, как правило, наиболее загруженные, причем не только личным, но и общественным транспортом. Именно они находятся в приоритете и будут ремонтироваться в первую очередь."
А вот внутридворовые проезды в городах под действие нацпроекта не попадают. Ждать ремонта придется и в тех ситуациях, когда ремонтировать участок дороги бессмысленно, если через год начнется его полная реконструкция,— об этом открыто говорят в Минтрансе. Во многих городах власти будут стараться синхронизировать дорожный ремонт с ремонтом коммуникаций, чтобы не получилось так: положили асфальт, через месяц приехали газовики и все разрыли. Такой подход технологически верен, но тоже может провоцировать задержки.
Как корреспондент “Ъ” дороги в Рязанской области чинил
В середине 1990-х родители купили небольшой дом в Рязанской области (недалеко от Касимова) и с тех пор ездят туда почти каждый месяц. Деревня Поповка развивается: строятся дома, гаражи, расцветают сады, выращивается клубника, цветут гиацинты, проводится газ и электричество. Недавно появился современный магазин. Но состояние дорог практически не меняется.
— Какова ситуация в остальных регионах?
— Столь радужные перспективы, как в Марий Эл и Саратовской области, вырисовываются не везде: есть регионы, где доля отремонтированных дорог почти не изменится.
В Минтрансе поясняют: с самого начала планировалось сосредоточиться на тех территориях, где наблюдается наибольшее отставание по состоянию дорожной сети и где проживает наибольшее количество людей. И если у субъекта уже сейчас 50% дорог в нормативном состоянии, то власти ему тоже помогут, но не в таком объеме, как отстающему. По этой же причине в нацпроект не вошла Москва, дорожная сеть которой отремонтирована, утверждают чиновники. По данным департамента ЖКХ Москвы, 100% всех дорог в столице — в нормативном состоянии, а возникающие недостатки "оперативно устраняются". Ежегодный сезон смены дорожного покрытия в Москве стартует, кстати, 15 апреля. Собственные затраты столицы на дороги сопоставимы со всеми федеральными трансфертами на дорожный ремонт всем регионам.
Неплохое состояние дорог сегодня в Ханты-Мансийском автономном округе, Красноярском крае, в Нижневартовской, Сургутской агломерациях, следует из данных Минтранса. Каких-либо радикальных, заметных невооруженным глазом изменений до 2024 года в этих регионах вряд ли стоит ожидать. В республике Коми, Курской, Орловской областей сейчас отремонтирована половина дорог, примерно также (плюс минус несколько процентов) будет и через пять лет. Московская область, кстати, в федеральный "ремонтный" проект попала совсем недавно: сейчас в Подмосковье 62% дорог в нормативе, будет 72%.
— Откуда на все это возьмутся деньги?
— Общий объем финансирования нацпроекта — 4,77 трлн руб., 93% которых пойдут на дорожные работы. Может сложиться ошибочное впечатление, что средства на ремонт будут направлены в регионы из федерального бюджета, но это не так: 4,1 трлн руб. обеспечат бюджеты субъектов федерации, 299 млрд. руб. в течение первых трех лет поступит из федерального бюджета. Федеральных денег регионам дадут из расчета 12,7 млн руб. за 1 км дороги, требующей ремонта.
Сейчас Минтранс обеспечивает субъектам федерации примерно 25-процентную надбавку в виде трансфертов на выполнение ремонтных планов. В 2019–2022 годах объем федеральной помощи будет сокращаться, к 2024 году прекратится вовсе. Поступления в региональные бюджеты увеличатся за счет сборов акциза на нефтепродукты (бензин, солярка и т. д.): сегодня 58,1% этих средств направляется напрямую субъектам, к 2024-му должно быть 100% (доля будет повышаться ежегодно). По-большому счету, нацпроект просто упрощает путь денег в региональные бюджеты, но дополнительных источников финансирования, ранее не существовавших, не вводит. Управлять полученными по новой схеме деньгами субъекты федерации будут сами. В Минтрансе рассчитывают в ближайшее время проработать с регионами «механизмы эффективного управления собственными средствами».
Фотогалерея
Cостояние дорог в регионах России
Фото: Карта убитых дорог ОНФ dorogi-onf.ru
Фото: Карта убитых дорог ОНФ dorogi-onf.ru
Фото: Карта убитых дорог ОНФ dorogi-onf.ru
Фото: Карта убитых дорог ОНФ dorogi-onf.ru
Фото: Карта убитых дорог ОНФ dorogi-onf.ru
Фото: Карта убитых дорог ОНФ dorogi-onf.ru
Фото: Катерина Соловьева
Фото: Карта убитых дорог ОНФ dorogi-onf.ru
Фото: Максим Вершинин
Фото: Иван Буранов
— И когда же начнется ремонт дорог по нацпроекту?
— Нацпроект реализуется с 4 декабря 2018 года, но первые месяцы готовились документы. В апреле 2019 года регионы должны объявить конкурсы на выбор подрядчиков по ремонту дорог: это стандартная ежегодная процедура, которая теперь контролируется Минтрансом. Параллельно Росавтодор заключает с регионами соглашения по поводу федеральных трансфертов. Минфин уже обозначил бюджетные лимиты. В правительстве утверждают, что все идет по плану. До 31 мая в субъектах должны быть заключены все контракты, после чего — начаты работы по планам на текущий год. Каждый регион и область в 2019 году должны будут отчитаться о сделанном ремонте по заранее обговоренным показателям. Начиная с 2020 года правила будут ужесточены: дедлайн заключения контрактов установят 31 марта. В Минтрансе хотят выстроить систему, чтобы дорожники начинали работу почти сразу после схода снега, при этом у них было время на исправление недостатков.
— А если регионы сорвут сроки? Опять будут класть асфальт в снег под Новый год?
— Теоретически Минтранс может пригрозить сокращением помощи со стороны федерального бюджета, но ускорить ремонт таким образом не получится, признаются в ведомстве. "Пока мы стараемся ограничиваться убеждениями и переговорами, — говорят чиновники министерства.— При возникновении проблем подключаем губернаторов и руководство региона. До санкций пока дело не доходило. Но мы понимаем, что первый год реализации нацпроекта будет сложный, какие-то проблемы придется решать на ходу и в ручном режиме". Так или иначе, каких либо действенных способов влияния на регионы у Минтранса пока нет.
Зарубежный опыт ремонта и финансирования автодорог
Управление по инфраструктуре агентства по транспортной инфраструктуре Финляндии:
— В Финляндии используется пятиуровневая классификация состояния дорожного покрытия: очень хорошее, хорошее, удовлетворительное, плохое, очень плохое состояние. По состоянию на конец 2018 года в стране 7 тыс. км (13%) дорог с твердым покрытием в плохом или очень плохом состоянии, включая все дороги с твердым покрытием, не только магистрали.
За составление программ по выполнению работ отвечают региональные отделения (девять регионов), обычно у них есть детальный план работ на предстоящий год и предварительная программа работ на ближайшие три-четыре года. Финансирование по ремонтным работам обычно определяется на ежегодной основе. Ремонтный бюджет для дорог с твердым покрытием (включая разметку, знаки и точечный ремонт выбоин) обычно составляет €130–150 млн в зависимости от состояния бюджета во всей стране. В этом году бюджет является одним из минимальных за несколько десятков лет — всего €110 млн. (8,1 млрд руб.)
Швейцарское дорожное ведомство ASTRA:
— В Швейцарии в общей сложности около 71,5 тыс. км дорог, из них только около 1,8 тыс. км — национальные автодороги (автобаны), остальные находятся в ведении кантонов или общин. Состояние национальных дорог регулярно проверяется. В 2017 году 2% национальных дорог было в плохом состоянии и 9% в неудовлетворительном. Сеть национальных дорог постоянно ремонтируется, каждый год приводят в порядок около 100 км. Каждый участок национальных дорог проверяют и ремонтируют каждые 15–20 лет.
Для финансирования с начала 2018 года существует Фонд национальных дорог и движения в агломерациях, NAF, который финансируется за счет доходов от сборов за пользование автобанами, налогов на нефтепродукты и автомобильного налога. В год в распоряжении NAF находится около 3 млрд. франков ($3 млрд или 195 млрд. руб.). Из этого фонда оплачивается не только поддержание дорог, но также и строительство новых национальных дорог, их обслуживание (например, уборка снега зимой) и транспортные проекты в городских агломерациях. Так как инфраструктура стареет, а в Швейцарии много мостов и тоннелей, затраты на поддержание дорог в ближайшие годы будут возрастать.
Департамент транспорта штата Орегон (США):
— Общая протяженность дорог с твердым покрытием в штате составляет около 18 тыс. миль (29 тыс. км). Применяется пять основных классификаций состояния дорог. В 2018 году 16% дорог штата находятся в очень хорошем состоянии, 49% — в хорошем, 25% — в удовлетворительном, 9,5% в плохом и 0,5% в очень плохом. Каждые три года проводится процесс оценки и определения приоритетов при ремонте дорожного покрытия. Горизонт планирования может составлять от трех до семи лет. Имеется ограниченный местный бюджет для точечного ремонта выбоин и очень незначительные проекты новых дорог, которые обычно планируются исходя из срока в год вперед. Годовой бюджет дорожно-ремонтных дорог составляет $100–150 тыс.
Великобритания (данные The Times)
— За последние 12 месяцев на британских дорогах местного значения было выявлено более 674 тыс. ям, что на треть больше, чем за последние три года. При этом британские власти на период с 2015 по 2020 год выделили £6,6 млрд на ремонт и обслуживание таких дорог. Министерство транспорта Великобритании признает, что сейчас недостаточно принимается мер для предотвращения появления ям на этих дорогах, и одна из главных причин их появления, как ни странно, некачественная работа коммунальных служб (компании газо- и водоснабжения, электроснабжения и связи), которые нарушают дорожное покрытие для прокладки труб и проводов. После некачественной укладки ими асфальта (часто выбирают более дешевые модификации покрытия) начинают образовываться трещины и ямы. Поэтому Министерство транспорта вводит новые требования к коммунальным службам, которые обязаны будут в течение пяти лет обслуживать те участки дорог, которые они повредили при проведении своих работ.
Министерство транспорта и цифровой инфраструктуры Германии:
— В Германии необходимое финансирование на поддержание и ремонт федеральных автомагистралей оценивается с помощью прогнозирования потребности в ремонте и поддержании дорог. Для этого рассчитываются расходы на поддержание важнейших компонентов, транзитных автомагистралей и инженерных сооружений с учетом всей доступной информации о состоянии сооружений, времени использования дорог и транспортной нагрузке. В 2019 году в распоряжении на поддержание и ремонт дорог имеется около €4,1 млрд.
Министерство экологии, устойчивого развития, транспорта и жилищного строительства Франции:
— Во Франции дорожная сеть насчитывает более 1 млн км, из которых 24 тыс. км — это национальная сеть дорог, из них 12 тыс. км автотрасс — платные. В последнее десятилетие Франция в среднем тратила на поддержание состояния дорог по €666 млн в год. Этого, по мнению министерства, явно недостаточно. Для сравнения: британцы тратят на 1 км дорог €80 тыс., а французы — €50 тыс. Поэтому Министерство экологии, устойчивого развития, транспорта и жилищного строительства Франции предлагает увеличить бюджет для поддержания этих 12 тыс. км трасс до €1 млрд ежегодно в течение 20 ближайших лет.
Что касается терминологии, то во Франции разделяются «средние повреждения» и «тяжелые повреждения» дорог. Средние требуют в основном ремонта поверхности, в то время как тяжелые предполагают основательный ремонт, затрагивающий структуру дороги. По данным доклада Министерства экологии, устойчивого развития, транспорта и жилищного строительства Франции, в 2016 году в хорошем состоянии находилось 47% дорог, со средними повреждениями было 36%, а с тяжелыми —17% (это 2 тыс. км трасс).