Шаг вправо, шаг влево — проект

Правительство внесло изменение в положение о своей проектной деятельности, в рамках которого исполняются нацпроекты. Вице-премьеры как кураторы нацпроектов получили почти полную власть до 2024 года изменять способы их исполнения, в том числе корректировать годовые промежуточные цели без согласования с центральным проектным офисом Белого дома. Между тем аппарат правительства выявил новую проблему: бизнес, чьи вложения составляют немалую часть финансирования нацпроектов, никак не обязан правительству осуществлять инвестиции и даже отчитываться о своих планах.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

На заседании правительства его председатель Дмитрий Медведев объявил о том, что несколько месяцев обсуждаемые изменения практики работы проектного офиса Белого дома в части расширения полномочий «проектных комитетов» приняты. Одновременно Белый дом опубликовал постановление (подписано еще 30 июня 2019 года, №981) об изменениях в «Положение об организации проектной деятельности в правительстве РФ».

Первое и давно обещанное изменение — расширение полномочий проектных комитетов и их кураторов (последними являются заместители председателя правительства). Напомним, текущая практика работы проектного офиса Белого дома — вертикальная: есть президиум совета по нацпроектам (он возглавляется премьер-министром и состоит из представителей правительства и Госсовета), который утверждал ранее все значимые подробности как нацпроектов, так и федеральных проектов (большинство из них являются составляющими нацпроектов, но есть и исключения). Постановление №981 резко увеличивает власть вице-премьеров-кураторов. Отныне проектные комитеты (как созданные по каждому нацпроекту в целом, так и отдельные — по федеральным проектам, один комитет может управлять несколькими федеральными проектами) могут изменять в большинстве проектов своими решениями все подробности, за исключением конечных целей и значений ключевых параметров. Состав проектных комитетов теперь находится во власти куратора: он может изменять его состав по своему усмотрению.

Фактически с августа 2019 года вся ответственность за реализацию конкретного нацпроекта и федерального проекта ложится на одного из вице-премьеров.

Это ответственность до 2024 года: другими изменениями разрешено на уровне кураторов и проектных комитетов изменять параметры финансирования внутри нацпроекта и корректировать «значения результатов по годам реализации». Запрещено менять лишь «ключевые параметры» нацпроектов и федеральных проектов — это прерогатива совета по нацпроектам, «верхнего этажа» этой системы,— а также общие объемы финансирования нацпроекта до конца их реализации: это следующие пять лет. Внутри же конкретного проекта проектный комитет и его куратор могут практически все: вице-премьер де-факто отвечает за заранее установленный в «майском указе» Владимира Путина 2018 года финальный результат 2024 года, каким именно образом он будет достигнут — менее важно.

Судя по всему, на столь важное изменение правительству пришлось пойти в силу уже влияющей на макроэкономические показатели проблемы отставания финансирования нацпроектов в 2019 году от графика. Утверждение паспортов нацпроектов в декабре 2018 года было во многом формальным, как и старт всей проектной деятельности Белого дома в новом формате в феврале 2019 года. По существу, практическая работа над нацпроектами стала возможна лишь в апреле, когда по деталям этой работы были достигнуты необходимые компромиссы с региональными властями — часть финансирования нацпроектов осуществляется из региональных бюджетов, а включение Госсовета в эту работу произошло относительно поздно. Без права кураторов «двигать» финансирование и корректировать отчетные цифры по годам уже весной 2020 года правительству пришлось бы констатировать проблемы уже на первом году шестилетней проектной деятельности.

Постановление №981 делает менее вероятными и отставки вице-премьеров, и изменение распределения обязанностей между ними: теперь при таких кадровых решениях налицо необходимость менять структуры проектных комитетов, подбираемых кураторами во многом «под себя», а это дополнительные отсрочки и размывание ответственности. Помимо этой свободы кураторы получили право формулировать часть второстепенных показателей проектов по методикам, не привязанным к данным Росстата или оценкам международных финансовых организаций, а также возможность получать внутри года небольшое допфинансирование проектов из Резервного фонда Белого дома. Частью полномочий вице-премьеры могут воспользоваться уже сейчас: предусмотрена ежегодная актуализация всей системы нацпроектов одновременно с подготовкой проекта бюджета.

Тем временем если проблемы «федеральной» и «региональной» части нацпроектов к августу 2019 года двумя крупными правками (январской и августовской) соответствующего порядка, принятого в октябре 2018 года, более или менее решены, то с внебюджетным финансированием очевидны проблемы. Пока нет никаких данных о том, в какой мере в первый год реализации нацпроектов исполняются показатели внебюджетного их финансирования. Однако исходя из того, что Минэкономики по итогам июля зафиксировало нулевой год к году рост общих инвестиций в РФ, они могут быть провальными. Между тем после обсуждения с Минтрансом, поднявшим эту проблему, глава аппарата правительства — вице-премьер Константин Чуйченко поручил Минэкономики, Минфину, Минтрансу и аналитическому центру при правительстве к 10 сентября внести в правительство предложения по «установлению механизма взаимодействия» руководства федеральных проектов с инвесторами, «ответственными за выполнение и реализацию мероприятий», финансируемых полностью или частично из внебюджетных средств — то есть за средства внебюджетных инвесторов.

Распоряжение господина Чуйченко вызвано письмом к нему главы Минтранса Евгения Дитриха, из которого очевидно: сейчас участники нацпроектов за пределами исполнительной власти (частные и госкомпании, госкорпорации) не только не обязаны предоставлять отчетность по своему предполагаемому вкладу в нацпроекты, но и, строго говоря, не обязаны инвестировать в рамках нацпроектов, во всяком случае никакой ответственности за отказ инвестировать не несут. В письме упомянут федеральный проект «Морские порты России», в котором наиболее проблемной в настоящий момент выглядит ситуация с портом Тамань на 62 млн тонн. Хотя к созданию такого порта есть заявленный интерес частных инвесторов и ОАО РЖД, проект так и не начат из-за продолжающихся споров о схеме концессии. Согласно последнему варианту, предложенному Минтрансом, в проект могут войти четыре стратегических инвестора — «Кузбассразрезуголь», СУЭК и «Металлоинвест» (по 22,5%), еще 10% будет у РЖД. Компании могут вложить 81 млрд руб. в создание федеральной части инфраструктуры порта. Впрочем, собеседники “Ъ” на рынке сомневаются в готовности угольщиков вкладываться в новые портовые мощности в европейской части РФ, учитывая резкое падение цен на уголь, особенно в Европе. Кроме того, господин Дитрих упоминает как о такой же проблеме участок платной автомагистрали «Меридиан» из РФ в КНР.

Проблема Минтранса выглядит частной и относительно просто решаемой через внесение определенных дополнительных условий в концессионные документы по соглашениям в рамках портовых проектов и «Меридиана», хотя это и потребует времени. Среди нацпроектов есть по крайней мере два, в которых Белому дому будет существенно проще решать проблему: нацпроект «Цифровая экономика» де-факто управляется в особом порядке, программа инфраструктурных инвестиций координируется сейчас не проектным комитетом, а рабочей группой комиссии Белого дома по транспорту. Решение вопроса о том, как гарантировать частные инвестиции в государственные нацпроекты, в остальных случаях затруднено тем простым фактом, что даже государственное АО со 100% госучастия (например, РЖД) управляется отдельно и само несет ответственность за свои инвестрешения — не говоря уже о частных компаниях. Договоренность с регионами стоила квартала отсрочки всей программы на переговоры с Госсоветом, но твердо договориться с небюджетным сектором об инвестициях в нацпроекты (это более 6 трлн руб. до 2024 года), по крайней мере до сегодняшнего дня, на общей основе не удавалось вообще — часть недофинансирования в 2019 году нацпроектов, например экологического, связана именно с этим.

Дмитрий Бутрин, Юрий Барсуков