Сопредседатель рабочей группы по подготовке конституционных поправок Павел Крашенинников вновь заявил в среду, что, с его точки зрения, преамбулу Основного закона лучше оставить без изменений. «Если мы к какому-то мнению придем, мы будем на последнем заседании комитета ее рассматривать»,— добавил господин Крашенинников. Как сообщал “Ъ”, ранее обсуждался ряд идей о правке вступления к Конституции РФ — предлагалось, в частности, закрепить в ней статус России как державы—победительницы во Второй мировой войне, роль русских как государствообразующего народа, а также включить в текст понятие Бога. Другой сопредседатель рабочей группы, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Талия Хабриева, подтвердила в интервью корреспонденту “Ъ” Елене Рожковой, что вопрос изменений в преамбуле пока отложен.
По словам Талии Хабриевой, внесение изменений в преамбулу Конституции пока обсуждается
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
По словам Талии Хабриевой, внесение изменений в преамбулу Конституции пока обсуждается
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
— Каков правовой режим правки преамбулы? Как вы считаете, почему разработчики Конституции не прописали механизм ее изменения?
— Преамбула — важная часть Конституции, несмотря на то что некоторые называют ее конституционной лирикой. На преамбулу часто ссылаются суды. В России только в 2019 году КС десять раз обращался к преамбуле при вынесении решений — одно из них, например, состоялось 18 июня прошлого года по делу проверки конституционности положений федерального закона о собрании митингов и демонстраций. Изначально по замыслу реформы изменения в преамбулу вносить не планировалось, предложения возникли уже в ходе обсуждения. Порядок изменения преамбулы действительно не прописан, но комментировать действия конституционного законодателя 1993 года — дело неблагодарное. Поскольку речь не идет об изменении 1-й, 2-й и 9-й глав, можно предположить, что здесь предусмотрен такой же порядок, как для 3–8-й глав. Пока что мы только обсуждаем все поступающие предложения. Вопрос о том, будем или не будем менять преамбулу, решили оставить на заключительный этап. С учетом продления срока внесения поправок предметно мы еще его не рассматривали.
— То есть пока говорить о том, что нового точно появится в преамбуле, нельзя?
— Да, по преамбуле ответа нет. Пока это в стадии обсуждения, мы решили это вынести на окончание работы группы по дифференциации поступающих поправок к Конституции.
Что касается упоминания Бога, эта тема поднимается многократно — и не только религиозными деятелями, но и гражданами, и это говорит о том, что есть запрос на обсуждение морально-этических вопросов, в том числе веры. Надо ли это включать в Конституцию — другой вопрос, и его нужно очень взвешенно обсудить. У нас более 31 тыс. только зарегистрированных религиозных организаций — представляете, какое это количество людей? Сбросить со счетов это нельзя. В вопросе юридической формулировки я не уверена не только потому, что есть атеисты и люди, не проповедующие единобожие, но и потому, что не ясно, как это сделать. Во многих конституциях есть упоминание о Боге, и оно имеет исторические корни, но у нас в Конституции такого не было. Поэтому для нас включение этого положения очень ответственно. С другой стороны, если это упоминание появится, это не означает, что каноническое право станет источником права. Мой вывод, что в Конституцию надо включать то, что нас объединит. А норму, которая нас хоть как-то разъединит, наверное, включать не нужно.
— Интересна ваша оценка масштаба и скорости внесения поправок в Конституцию РФ. Например, за всю историю конституции США в нее внесено всего 27 поправок.
— У России и США разные правовые семьи, и сравнивать их просто некорректно. В США — так называемая живая конституция, она правится регулярно через решения Верховного суда (за время существования конституции США Верховный суд рассмотрел и дал толкование практически каждой статье, подвергались толкованию и поправки к Конституции.— “Ъ”). Мало того что Верховный суд США адаптирует и меняет конституцию своими решениями, он потом еще и меняет эти решения. Мой исследовательский опыт доказывает, что в мире практически не осталось конституции, которая не была бы правлена, особенно в последнее двадцатилетие. А те конституции, которые были приняты в 1990-е годы, как наша, прошли уже несколько циклов изменений. Например, принятая в 1999 году конституция Швейцарии правилась уже 10 раз, конституция Бельгии 1994 года модернизировалась 12 раз, австрийская конституция в нулевых годах на треть поменяла содержание, в конституции ФРГ после 1990 года изменениям подверглось более 100 статей из 146. Большая конституционная реформа прошла в 2008 году во Франции — изменилась примерно половина текста. В основном идут изменения в духе перераспределения полномочий между государственными органами, расширения полномочий Конституционного суда, как и у нас сейчас. Так что говорить о том, что мы что-то изобрели, не стоит. Мы как раз идем в русле тех изменений, которые происходят во всем мире. Даже Венецианская комиссия Совета Европы, членом которой я являюсь уже второй срок, отмечает, что нужно находить баланс между жесткостью конституции с точки зрения внесения правок и гибкостью с точки зрения соответствия современным задачам развития общества. Универсального рецепта, сколько и как править, нет.
— А что вы думаете по поводу скорости работы над поправками?
— В разных странах в зависимости от многих обстоятельств изменения в конституцию проходят во временных рамках от нескольких дней до нескольких месяцев, в редких случаях — до года. Наши же несколько месяцев — это нормально, у нас практически идеальная формула. Никакого подвоха вы тут не найдете. И никакой спешки с внесением тоже не было. Во время спешки разве есть возможность ученых собрать? Вот, например, 16 января состоялась первая встреча президента с рабочей группой, 17 января прошло первое заседание рабочей группы, а 27 января мы в нашем Институте законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ собрали ученых-конституционалистов, обсудили многие вопросы. Такие научные чтения прошли затем в университетах по всей стране. Не стоит забывать, что и внесенные поправки, и те, которые готовятся, легли на подготовленную почву. Не так давно отмечалось 25-летие Конституции РФ (12 декабря 2018 года.— “Ъ”), прошли широкие общественные и научные дискуссии. Например, уже тогда предлагались юридические конструкции по новым полномочиям Конституционного суда.
— И все же процедура вызывает вопросы. Вечером 15 января, когда была создана рабочая группа, было объявлено, что она займется разработкой поправок. 19 января сопредседатели рабочей группы заявили, что пакет предложений подготовлен, в том числе и при их участии. 20 января президент внес свой законопроект. Почему тогда группа или президент не объявили о готовности поправок сразу?
— Поправки были в высокой степени готовности — это понятно и очевидно. И с первого дня, как группа была образована, мы подключились к этой работе, был запущен законотворческий процесс — и сопредседатели, и юридическая часть группы, и депутаты в нем участвовали.
— Президент на встрече с рабочей группой 13 февраля предложил продлить сбор и обсуждение поправок, поскольку их поступает очень много. Это уже вторая отсрочка приема поправок ко второму чтению. Вы удивлены количеством предложений?
— Рабочая группа — это канал взаимодействия с разными социальными группами российского общества. Поэтому в ней так широко представлены профессиональные сообщества, творческие работники, профсоюзы, бизнес-объединения, общественные организации, НКО, субъекты РФ. Это нужно для того, чтобы понять, какой отклик получат предложенные президентом поправки. И поэтому же деятельность группы распространяется на весь цикл разработки, рассмотрения и принятия поправок. Причиной продления работы группы стал поток поступающих предложений, среди которых много интересных. Это дало основание для продления времени на их рассмотрение. Если помните, мы обратились от имени рабочей группы с таким предложением. Да, мы могли бы и завершить, но могли бы и продолжить, потому что есть интересные предложения, в том числе по преамбуле. Мы все-таки рассчитывали, что продление будет, потому что до этого президент говорил, что ни одно интересное предложение не должно пропасть.
— Но все поступившие предложения в Конституцию войти не смогут. Что будет с идеями, которые не найдут отражения в Основном законе?
— Все поступающие в рабочую группу предложения изучаются и дифференцируются. В первую группу входят те, которые очевидно могут быть внесены, так как соответствуют замыслу изменений, по ним есть консенсус и уже готова юридическая формула. Самый яркий здесь пример, который не вызвал возражений ни в рабочей группе, ни в тематической подгруппе, ни на встрече с президентом,— о закреплении роли науки. Изменение будет внесено в статью 71 Конституции об основах федеральной политики, и более конкретно в части ее государственной поддержки будет сказано в отдельном пункте статьи 114, регулирующей полномочия правительства.
Вторая группа — это те поправки, которые не противоречат 1-й, 2-й и 9-й главам Конституции, но по ним еще нет юридических формулировок либо они в стадии обсуждения. Например, о поддержке и защите семьи, семейных ценностей. Вроде бы все поддерживают, но вопрос — куда это включать, кроме статьи 114.
Третья группа предложений — то, что в принципе не может войти в Конституцию. Например, на встрече с президентом всем очень понравилось предложение вручать Конституцию вместе с получением паспорта гражданина РФ. Но для этого не надо вносить изменения ни в Конституцию, ни в федеральный закон. Есть спорные предложения, по ним продолжается дискуссия. Как правило, это те, которые по замыслу реформы не трогать главы 1 и 2 не могут быть реализованы. После дифференциации и систематизации всех предложений мы передадим президенту на его решение те, которые могут войти в Конституцию. Остальные — в палаты Федерального собрания и правительство.
— Интерес общественности вызвала уже одобренная комитетом Госдумы по госстроительству и законодательству поправка про пожизненных сенаторов и расширение президентской квоты в СФ. Чем обоснована цифра 30? Зачем расширять квоту? Смогут ли пожизненные сенаторы заниматься еще какой-то деятельностью, например состоять в Госсовете?
— Сам институт пожизненного исполнения полномочия не новый для конституционного права, и мой коллега академик Александр Чубарьян, предлагая эту поправку, как раз ссылался на опыт Италии. В нашем случае Совет федерации принято рассматривать как палату регионов. Это самостоятельный орган, обеспечивающий устойчивость, стабильность законодательной власти. У него нет срока полномочий. В то же время это орган, обеспечивающий баланс интересов субъектов и федерального центра. Норма по президентской квоте отражает эту идею. Практики пока нет (поправка о президентской квоте в Совете федерации была внесена в 2014 году, но не применялась, и соответствующие изменения в закон о формировании СФ внесены не были.— “Ъ”), но это не значит, что нельзя это сохранять и продвигать. Почему не может быть 30? У нас в стране проживает 147 млн граждан. Среди них немало ярких авторитетных лидеров. Почему в таком случае рядом с 170 сенаторами от регионов не могут появиться еще 30, представляющих всю страну?
Насчет совмещения. Пожизненно назначенный сенатор становится, как и другие, сенатором РФ. Этот статус регулирует соответствующий закон о полномочиях членов Совфеда, в котором прописаны определенные ограничения. Таким образом, исходя из принципа равенства независимо от того, какой срок полномочий у сенаторов, они не могут заниматься деятельностью, на которую закон накладывает ограничения.
Что еще хочется отметить. В современных конституциях различных стран появляется много нового. Казалось бы, с конца ХХ века наблюдается интернационализация, или, как говорят, стандартизация конституций: они становятся во многом похожи. Но с другой стороны — государства все чаще стремятся подчеркнуть свои исторические особенности, включают в конституции многочисленные упоминания о своих социально-культурных корнях, о преемственности процесса развития. Так, в конституции Чехии есть ссылка на «добрые традиции земель короны чешской», в конституции Словакии — «на духовное наследие Кирилла и Мефодия». Это яркие проявления поиска своей конституционной идентичности. Признание своей идентичности не означает отрицания универсальных ценностей, главная из которых — права человека. Это не противопоставление, но это признание.
— Несмотря на усиление функционала Госдумы, например при утверждении министров, в чем-то она ослабевает: например, президент может получить право распустить ее, если депутаты не утвердят треть министров. Аналогично с Советом федерации: с одной стороны, палата получает право консультаций при назначении силовиков, но теряет право назначать генпрокурора. В чью пользу поправки?
— Я не принимаю такой упрощенный взгляд на замысел предложенных изменений. Когда речь идет о совершенствовании публичной власти, важно сохранить ее единство и сбалансированность. Мы существуем в модели двухпалатного парламента. Это распространено не только в федеративных, но и в унитарных государствах — и не просто так. Это форма поддержания баланса в системе государственной власти. Если президент готов поделиться своими полномочиями и если он дополняет, например, очень существенно полномочия Государственной думы, то и другая палата для баланса должна полномочия получить.
— Почему возникли трудности с разработкой правового механизма общероссийского голосования? Некоторые эксперты высказывают предположения, что их бы не возникло, если бы изначально это было прописано в отдельном законопроекте, а не в части 2 президентского законопроекта о поправках.
— Мнение по поводу отдельного законопроекта не единственное: звучали предложения прописать процедуры в указе президента. Но здесь вопрос не в сложностях, а в способах решения юридической задачи. Она заключалась в том, что раз президент предложил обратиться к гражданам, то надо было одновременно соблюсти требование 9-й главы, которая нам позволяет принять поправки в 3–8-ю главы без организации референдума, и обеспечить еще более высокий уровень легитимности изменений через одобрение общества.
Поскольку это голосование связано с конкретным законом о поправке к Конституции, это может быть прописано в том же законе. Никакого другого решения нет, потому что федеральный закон принимается на длительное время, а что бы отдельный закон о голосовании потом регулировал? Издав указ для ЦИКа, президент воспользовался своим правом и дал старт подготовке к голосованию. После того как президент подпишет закон, вступит в силу только статья 2, где говорится о процедуре голосования. Статья 1, то есть сами изменения, вступит в силу только по итогам голосования граждан. Более четко это будет прописано в поправке ко второму чтению закона.
— А есть уже формулировка этой поправки к статье 2?
— Есть, но не окончательная, работа еще ведется, поэтому пока ее озвучивать преждевременно.