Цена COVID-19

Мир столкнулся с беспрецедентным кризисом, который рискует обернуться долгосрочными последствиями. Антикризисные меры почти во всех странах используют социальную помощь как инструмент предотвращения массового обнищания населения, но по сравнению с другими мерами она остается второстепенной строкой госбюджетов.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Новые бедные

Экономический кризис, вызванный глобальной эпидемией, привел к резкому сокращению доходов населения. Полный масштаб потерь, связанных с кризисом, еще не ясен и не полон. Оценки МВФ (опубликованные в апреле) предсказывают, что ВВП большинства стран сократится на 2–5% в 2020 году. Предварительные оценки Всемирного банка, опубликованные в марте-апреле, показывали, что в результате кризиса 60–150 млн человек в мире окажутся в состоянии крайней бедности. Обновленные оценки, опубликованные в мае-июне, называют более высокую цифру: используя черту бедности, отражающую уровень развития стран (от $1,9 в день на душу по ППС для самых бедных стран до $27,1 для стран с высоким ВВП на душу), Всемирный банк оценил, что дополнительно 235 млн человек в мире окажутся за чертой бедности в 2020 году. Оценка, использующая общую для всех стран черту, дает порядка 150 млн новых бедных. Институт ООН по развитию, в свою очередь, опубликовал оценку в 150 млн новых бедных (используя прогнозы МВФ). Более пессимистичные прогнозы, учитывающие неопределенность спада экономики, предсказывают увеличение бедности на 400–500 млн человек.

Реальное ухудшение положения может быть острее, как показывают детальные страновые прогнозы. Например, в Турции, по оценке Всемирного банка, уровень бедности увеличился на четверть. В Индонезии бедность возрастет почти на 30%. В Бразилии, даже с учетом антикризисных денежных выплат, доходы беднейшей четверти населения упадут на 7%. Долгосрочные последствия кризисного ухудшения жизненного уровня населения могут быть опасными для будущего человеческого капитала многих стран.

Средства защиты доходов

На сегодняшний день 195 стран уже ввели (или планируют ввести) меры социальной защиты для преодоления негативных социальных последствий кризиса. Денежные выплаты в системе социальной помощи (нестраховая форма социальной защиты) — самая распространенная и наиболее эффективная форма поддержки доходов населения. Для борьбы с последствиями кризиса 124 страны на сегодняшний день ввели новые денежные пособия или внесли изменения в уже существующие программы выплат, адаптируя их к условиям кризиса. Такая адаптация программ идет по четырем направлениям:

• упрощение доступа к денежной помощи (административных правил назначения пособий или условий их выплаты) — 47 стран;
• расширение охвата путем включения новых групп в существующие выплаты или введения новых временных пособий — 167 стран;
• увеличение размеров выплат уже существующим получателям — 54 страны;
• увеличение размеров выплат и охвата населения — 13 стран.

Более 1 млрд человек охвачены такого рода программами. Последняя, наиболее многоплановая четвертая группа (13 стран) отличается, как правило, высоким уровнем развития институтов социальной защиты и наличием множества инструментов поддержки доходов населения. В России принят подход, похожий на политику развитых стран (четвертая группа): сделаны шаги по административному упрощению, по увеличению охвата существующими мерами и по увеличению выплат, причем существенному.

Дети — прежде всего

Большинство мер по поддержке населения в России направлены на расширение охвата семей с детьми (например, новые пособия для детей от трех до семи лет из малоимущих семей) и значительное увеличение выплат для уже существующих получателей. Большинство этих мер были заявлены в специальном послании президента РФ от 15 января 2020 года, до проявления глобального кризиса в России, как меры долгосрочной демографической политики. Семьи с детьми — уязвимая социальная группа, отличающаяся повышенными рисками бедности. Выделение большей части средств антикризисных мероприятий в этом направлении — мера, повышающая долю малообеспеченных среди получателей помощи от государства. Столь же таргетированной является и другая мера — облегчение доступа к пособиям по безработице.

Во многих странах дополнительные выплаты для уже существующих малообеспеченных получателей мер поддержки играют основную роль в антикризисных программах пособий. Например, во Франции получателям адресной социальной помощи (RSA) введена доплата в размере €100–150 в месяц. Испания ввела программу гарантированного минимального дохода, введение которой было назревшей необходимостью. Новое пособие включит около 5 млн наименее обеспеченных семей. В Турции дополнительные средства из Фонда стабилизации были направлены на увеличение бюджетов местных отделений социальной помощи для увеличения выплат различным категориям малообеспеченных получателей (по усмотрению местных сообществ). В Великобритании семьи с детьми, ранее получавшие бесплатное школьное питание, стали получать увеличенные выплаты в денежной форме. В США все налогоплательщики с доходами ниже $75 тыс. в год получили выплаты в размере $1200 на взрослого и $500 на каждого ребенка независимо от того, являлись ли они получателями социальной помощи до кризиса или нет.

Немало стран предпочли направить новые меры поддержки на тех, кто ранее не был включен в систему социальной защиты из-за работы в неформальном секторе экономики. Именно этот сектор понес самые большие потери из-за кризиса. Так, США для самозанятых и для работников платформ и агрегаторов (таких как Uber) ввели право на пособия по безработице, хотя ранее они не подлежали социальному страхованию. В Бразилии основная программа социальной помощи увеличила число получателей на 1 млн семей за счет семей, ранее не прошедших тест по уровню доходов и не признанных малообеспеченными, притом что источником их доходов являлась неформальная занятость. Все они получили право на ежемесячные выплаты в размере $115 на члена семьи. В Испании лица, оказывающие персональные услуги по уходу за детьми или престарелыми, получили право на пособие по безработице независимо от их страховых взносов. В России введена система скидок на взносы в фонды социального страхования для малых и средних предприятий и субсидий таким предприятиям для фонда заработной платы, специальные меры поддержки работников неформального сектора.

«Вертолетные деньги»

Некоторые страны и территории предпочли раздачу денег всему населению или значительной его части для стимулирования совокупного спроса. Например, Гонконг и Сингапур ввели одноразовую выплату всем гражданам в существенных размерах — около $1000 и $120 соответственно. Южная Корея — единовременную выплату для 70% домохозяйств. Сторонники «вертолетных денег», или безусловного базового дохода (ББД), видят в этом кризисе возможность реализовать свою концепцию. Однако ББД предполагает постоянные выплаты, не ограниченные каким-то сроком и установленные на уровне, обеспечивающем прожиточный минимум. Меры, вводимые для борьбы с кризисом,— временные. Типичная продолжительность выплат — три месяца.

В России стоимость пакета мер поддержки доходов составила 500 млрд руб., или порядка 0,4% ВВП. Это несколько меньше, чем среднемировая цифра (0,6% ВВП). Россия ближе всего по этому показателю к Великобритании, но значительно уступает большинству стран.

Выплаты ниже потребностей

По мнению известного экономиста Мартина Раваллиона, направление на меры поддержки доходов менее 2% ВВП не позволит предотвратить резкого роста бедности. В большинстве стран масштабы расходов (см. таблицу) значительно уступают по своим масштабам необходимому размеру компенсаций.

Важно отметить, что стоимость мер прямой поддержки доходов населения через нестраховые программы социальной помощи — лишь небольшая часть всего пакета антикризисных мер. Большая часть расходов бюджетов идет на поддержание бизнеса и занятости. Так, США потратили на прямые выплаты около $290 млрд, а весь пакет антикризисных мер, включая поддержку бизнеса, отсрочки налогов и обязательных платежей и страховые пособия по безработице, составил более $1 трлн. В Германии на прямую поддержку доходов было потрачено 1,45% ВВП, а на все меры по борьбе с кризисом — 10,3% ВВП. Россия тут не исключение: стоимость всего пакета антикризисных мер оценивается НИФИ в 2,6% ВВП, в то время как прямой поддержки — 0,4%.

Средний размер выплат в мире — $44 на душу населения, в развитых странах — $99 в месяц. В России средний размер выплат тоже порядка $100 в месяц. При этом средняя черта бедности по группе стран, где проживает большинство населения (по классификации Всемирного банка — со средним уровнем дохода), это более $100 в месяц. Такая же черта среди «богатых» стран — почти $700, а для России — $330.

Поэтому для «богатых» стран выплаты кажутся намного меньше, чем потребности. При сравнении с чертой бедности для развитых стран эти размеры невелики, но большинство малообеспеченных уже охвачены достаточно щедрыми выплатами в существующих схемах социальной помощи. Поэтому страны могут позволить себе минимальные прямые выплаты наиболее нуждающимся и сосредоточить основные ресурсы на поддержке занятости и деловой активности. В России с традиционно низкими социальными выплатами в адресных программах возможность такого маневра ограничена.

Руслан Емцов, ведущий экономист, Всемирный банк