Регуляторам госзакупок не удалось в полной мере реализовать потенциал контрактной системы — такой вывод сделали аудиторы Счетной палаты по результатам мониторинга за 2019 год. Среди нерешенных проблем — отказ от качественных критериев эффективности процедур в пользу количественных и невысокий уровень конкуренции при госзакупках. Барьером для развития контрактной системы аудиторы назвали негибкое и часто меняющееся законодательство. В курирующем закупки Минфине с критикой госаудиторов не согласились.
Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ
Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ
На закупки государства (ФЗ-44) и госкомпаний (ФЗ-223) в 2014–2019 годах пришлась примерно треть российского ВВП, следует из проведенного Счетной палатой (СП) мониторинга развития системы государственных и корпоративных закупок. В 2019-м общий объем контрактов составил 31,6 трлн руб., или 29% ВВП. В предыдущие годы удельный вес закупок был еще больше: 30% — в 2018-м, 31% — в 2017-м и 34% — в 2016 году (это максимум за шесть лет). Для сравнения, в странах ОЭСР доля закупок составляет 12% ВВП, ЕС — 18–20%. По словам аудитора Алексея Каульбарса, весомая доля госзакупок в российском ВВП свидетельствует о значительном влиянии государства на совокупный спрос продукции и «больших потенциальных возможностях для его стимулирования». При этом, по его словам, потенциал закупок не раскрыт — «создать эффективную систему регулирования всего "жизненного" цикла закупок так и не удалось».
Аудиторы считают, что регуляторы не учитывают интересы участников закупок: для госорганов эффективной считается закупка при высоких показателях конкуренции, тогда как для участников — качество товара и выполненный в срок контракт. При этом де-факто показатели уровня конкуренции существенно не изменились, хотя и достигли максимального значения в 2019 году: 3,12 заявки на один лот против 2,94 в 2018-м. Среди способов закупок продолжает усиливаться крен в сторону аукционов: 77% в 2019 году против 66% и 69% в предыдущие два года.
Рост общего объема закупок (7,6 трлн и 8,1 трлн руб. в 2018–2019 годах) сопровождается их укрупнением и снижением числа поставщиков.
Сохраняется существенная доля закупок у единственного поставщика: сумма таких контрактов выросла на 11,5% и составила 1,7 трлн руб. При этом рост доли таких неконкурентных закупок (76%) обеспечивают несостоявшиеся конкурентные процедуры из-за подачи только одной заявки на лот (65% случаев). В целом же несостоявшимися в 2019 году признаны 59% закупок (41% в 2018-м).
Отметим, эксперты Высшей школы экономики неоднократно указывали, что высокие показатели несостоявшихся закупок свидетельствуют об отсутствии реальной конкуренции на ряде рынков, а негибкость законодательства о госзакупках стимулирует добросовестных участников рынка симулировать конкуренцию, в том числе привлекать к торгам подставных участников (см. “Ъ” от 17 декабря 2019-го и 22 апреля этого года).
Госаудиторы указывают на сложность и нестабильность ФЗ-44: закон «ежегодно подвергается доработкам, большая часть которых носит принципиальный характер». С 2013 года поправки вносились 66 раз, только в 2019-м ФЗ-44 изменялся восемь раз и в его развитие были приняты 55 подзаконных актов. Отметим, впрочем, что инициативы Минфина в последние годы направлены именно на упрощение закупок. Давно обещанные масштабные поправки, в том числе по сокращению числа процедур, ведомство после многочисленных доработок планирует внести в Госдуму этой осенью (см. «Ъ-Онлайн» от 1 июня).
Результаты от уже сделанных изменений госаудиторы оценивать не спешат. Принятые в 2019 году поправки направлены на упрощение контрактации для реализации нацпроектов, но мониторинг реализации нацпроектов показал, что риски недостижения результатов по ним связаны в том числе с несовершенством контрактной системы (см. “Ъ” от 21 февраля). Речь идет о затяжных процедурах, позднем заключении контрактов и нарушении их условий. На региональном уровне риски усугубляет низкая квалификация кадров, работающих с закупочной документацией.
В Минфине “Ъ” пояснили, что с критикой Счетной палаты не согласны: в частности, оценки ведомства и СП незначительно разошлись по доле аукционов и несостоявшихся закупок.
При этом регулятор отмечает, что качественные критерии эффективности закупок, о важности которых пишет СП, в госзаказе есть: речь идет об обязанности заказчика прописывать требования к качеству поставок при описании закупки и о последующей проверке качества при приемке и экспертизе товаров.