 |
ФОТО: ДМИТРИЙ ДУХАНИН  |
9 марта, когда вышел первый указ президента по перестройке правительства, Михаил Фрадков был только назначен премьером, поэтому его аппаратные пожелания практически не были учтены. К переназначению 12 мая Михаил Фрадков подошел уже с кое-каким белодомовским опытом, используя который он и попытался подправить реформу органов исполнительной власти. Новых методов правки, правда, премьер придумывать не стал, а использовал наработки искушенных предшественников — Виктора Черномырдина и Михаила Касьянова.
Виктор Черномырдин долгое время всячески публично давал понять, что его первые замы Анатолий Чубайс и Борис Немцов равны ему, если не по формальному статусу, то по реальному политическому весу. Но как только он дождался осенью 1997 года ослабления их аппаратных позиций после трудной схватки с Борисом Березовским и Владимиром Гусинским, то тут же перераспределил все полномочия в свою пользу. Чубайсу и Немцову мало что осталось. Метод, принесший аппаратную победу (пускай и временную) Виктору Черномырдину, в Белом доме называют конфуцианским. Суть метода: "Если долго сидеть на берегу реки, то можно в конце концов увидеть проплывающий мимо тебя труп врага".
Михаил Касьянов в аппаратной борьбе предпочитал испытанную ельцинскую систему — сдержек и противовесов. Особенную эффективность эта система показала, когда премьер пытался столкнуть лбами двух своих главных аппаратных конкурентов в правительстве — Алексея Кудрина и Германа Грефа. Уже в начале премьерства Михаил Касьянов понял, что окоротить обоих сразу практически невозможно — как-никак они пользовались (и пользуются до сих пор) особым доверием президента Владимира Путина. Но вбить клин между тогдашним вице-премьером и министром экономразвития оказалось не так уж сложно. Касьянов сыграл на известной осторожности Алексея Кудрина, не спешившего поддерживать многие либеральные начинания Германа Грефа, особенно при разработке налоговой реформы. И бывший премьер неоднократно публично, но преувеличенно мягко пенял Герману Грефу: "Ну почему Вы не даете смелых налоговых прогнозов? Я же знаю, что они у Вас есть. А я Вас обязательно поддержу".
Михаил Фрадков премьером работает недавно, поэтому собственный стиль аппаратной интриги еще не выработал. Но касьяновский опыт не пропал даром: систему сдержек и противовесов Михаил Фрадков уже вовсю использует.
Главная проблема, с которой столкнулся премьер,— то, что в результате мартовской правительственной перестройки министры, уменьшившись в числе, получили больше прав, чем при Михаиле Касьянове. Они стали мини-премьерами, получив под свое руководство не только собственно министерские департаменты (кстати, после всех разговоров об аппаратных сокращениях число чиновников в министерствах практически не уменьшилось), но и многочисленные федеральные службы и агентства. Среди прочего для Михаила Фрадкова сильные министры с широкими полномочиями опасны тем, что, минуя его, они могут попытаться выйти напрямую на президента. Как говорили в Белом доме накануне опубликования указа от 20 мая, премьер был обеспокоен, что кое-кто из министров пытается действовать через его голову. Конечно, полностью с этим справиться ему вряд ли удастся — как-никак глава исполнительной власти в России не он, а президент. Но кое-чего Михаил Фрадков все же добился.
Сталкивать Кудрина с Грефом, как это часто делал Касьянов, Фрадков не стал. Он нашел не менее верный способ: создал госструктуры, которые при необходимости могут послужить противовесами Минфину и МЭРТу.
Еще 9 марта Федеральная антимонопольная служба (ФАС) и Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) были подчинены напрямую премьеру. 20 мая ФСФР вместе с другими семью службами и агентствами, подчиненными премьеру, получила право издавать нормативные акты, а значит, была поднята на министерский уровень. Так как ФСФР призвана регулировать почти все секторы финансового рынка, кроме банковского и страхового, то и руководителя этой службы Олега Вьюгина Михаил Фрадков при особой необходимости может противопоставить министру финансов Алексею Кудрину. Ведь господа Кудрин и Вьюгин после придания ФСФР министерского статуса фактически находятся в одной весовой категории. Противовесом Герману Грефу могут стать сразу два премьерских органа, кстати, как раз из отобранных 20 мая у министра экономразвития,— службы по тарифам и госстатистики. Предлог для переподчинения статистиков нашелся вполне благовидный: премьер с самого начала говорил, что статистика — это межведомственная проблема и соответствующую службу нужно забрать у МЭРТа и передать под непосредственное управление правительства. Премьера тут же поддержал советник президента Андрей Илларионов.
Михаил Фрадков с самого начала был недоволен тем, что под началом министров оказались контрольно-надзорные органы. Переподчинить их все не удалось. Но все же у министров промышленности и энергетики Виктора Христенко и природных ресурсов Юрия Трутнева забрали надзоры в сфере экологии, технологий и мирного атома. На их базе 20 мая был создан под руководством самого премьера тройной меганадзор. Теперь Михаилу Фрадкову станет намного легче контролировать и этих министров. Остается подыскать противовес новоиспеченному министру связи Леониду Рейману, но можно не сомневаться, что и с этой задачей премьер блестяще справится.
Сдерживать аппаратную экспансию особо амбициозных министров премьер может не только при помощи собственных агентств и служб, но и правительственных комиссий. Михаил Фрадков одним из первых своих решений ликвидировал 146 правительственных и межведомственных комиссий, которыми руководили, как правило, либо бывшие вице-премьеры, либо остающиеся еще у власти министры. Взамен было образовано лишь десять новых комиссий и советов, семь из которых премьер возглавил лично.
Чтобы было легче управляться с комиссиями, советами, службами и агентствами, которые подчиняются непосредственно Михаилу Фрадкову, был придуман институт личных помощников премьера, многие из которых уже распределены по комиссиям в качестве ответственных секретарей. Уже назначено десять помощников (ряд из которых ранее служили министрами), но ожидается пополнение — еще пять высокопоставленных чиновников.
Теперь подсчитаем, что получилось. Одно из основных аппаратных правил состоит в том, что каждый новый премьер стремится восстановить число своих непосредственных подчиненных до уровня предшественника или увеличить его. Если у Михаила Касьянова было 23 министра, у Михаила Фрадкова — сначала 14, а после 20 мая всего лишь 15. Однако сюда надо добавить восемь руководителей федеральных служб и агентств, которых 9 марта и 20 мая непосредственно подчинили премьеру,— Федеральной антимонопольной службы, Федеральных служб по финансовым рынкам, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, по экологическому, технологическому и атомному надзору, по тарифам, по атомной энергии, государственной статистики и Федерального космического агентства. Эти чиновники фактически получили министерские полномочия: они наделены двумя видами госфункций — правоустанавливающими (издание нормативных актов) и правоприменительными (контроль и надзор). А в сумме получается все те же 23 министерства.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ