 |
ФОТО: ИТАР-ТАСС  Госплан СССР точно знал, что в 1978 году на каждого из 260 миллионов граждан Советского Союза должно приходиться примерно 240 яиц |
Планы лорда
О возможности поставить экономику на плановые рельсы никто не задумывался вплоть до начала XX века, а именно до коммунистической революции 1917 года в России. До этого основной экономической доктриной была классическая политика минимального государственного вмешательства в экономику (laizes fare). Эта же политика продолжалась и до Великой депрессии. Именно она доказала, что "невидимая рука рынка" не спасает от кризисов. После самого знаменитого кризиса начался век Джона Мейнарда Кейнса и его опубликованной в 1936 году "Общей теории занятости процента и денег", основной идеей которой была необходимость государственных интервенций (в виде снижения налогов и государственных инвестиций). На воззрения Кейнса заметно повлияла шведская экономическая школа, пропитанная социалистическими идеями. Левые вообще помогли кейнсианству завладеть массами и заложить предпосылки для планирования в рыночных государствах. Но это не помешало Кейнсу за свои выдающиеся заслуги стать лордом.
Во время второй мировой войны государственные интервенции и контроль доминировали в большинстве развитых стран. В послевоенные годы государственные интервенции во многих странах были оформлены в так называемые планы национального развития. Такие планы называли индикативными (чтобы провести четкое разграничение с нормативным планированием в СССР), а экономику таких стран — смешанной.
Планы министерства
Первый рыночный план был создан во Франции в 1946 году. Его идеологом выступил французский экономист Жан Моне. Тогда же был создан основной плановый орган Франции — Commissariat General du Plan. В Нидерландах подобный плановый орган (Centraal Planbureau) возник на год раньше — в 1945 году (правда, первый свой план этот орган выработал не сразу). Позже планирование стало основным макроэкономическим инструментом в Португалии (1953), Италии (1955), Японии (1956), Бельгии (1959), Греции (1960), Ирландии (1960), Турции (1963) и Испании (1964).
Общей целью рыночного планирования было достижение вожделенного кейнсианского равновесия (бездефицитности бюджета и торгового баланса, а также полной занятости). Планы традиционно охватывали пятилетний период, но так как правительства указанных стран всячески пытались избежать нормативов, то и цели, заложенные в план, были достаточно общими. В Нидерландах, например, собирались за два плановых периода (с 1963 по 1973 год) сделать экономический рост экспортно-ориентированным и максимально укрупнить голландские компании — до уровня транснациональных. Францию за два плановых периода, c 1945 по 1954 год, предполагалось превратить в страну с "высоким уровнем производства и заработных плат через улучшение производительности и создание благоприятного бизнес-климата". Таким образом, отличие от советских планов разительное, особенно если вспомнить, что СССР в рамках пятилетия собирался, например, догнать и перегнать США, построить каждому нуждающемуся квартиру.
Сам подход к рыночному планированию предполагал несколько прогнозных сценариев развития экономики, из которых выбирался оптимальный, после чего обговаривались средства для его достижения. В СССР сценарий был один, и планировалось буквально все — от необходимого количества гвоздей до необходимого количества самолетов. Можно отметить и еще одну примечательную деталь. За невыполнение плана в СССР можно было поплатиться партбилетом, а вместе с ним и карьерой, а, например, в Бельгии ответственность (да и то только моральную) несли разработчики плана за его "интеллектуальное качество".
Сам процесс планирования в странах со смешанной экономикой старались сделать максимально демократичным. В разработке плана кроме основных плановых ведомств, которые часто подчинялись напрямую кабинету (как во Франции или Японии), принимали участие многочисленные комиссии, состоящие из представителей профсоюзов, министров социальных и экономических министерств, глав центральных банков, которые обговаривали возможные варианты экономической политики. Только после этого план утверждался кабинетом. А во Франции и Бельгии план защищали перед парламентом. Обсуждались приоритетные отрасли, куда должны направляться государственные ресурсы. Основным инструментом во всех странах были государственные интервенции для выбранных секторов и компаний (бюджетные субсидии, налоговые льготы, пониженные нормы амортизации и т. д.).
Из всех упомянутых стран в Японии план с рынком умудрялись совмещать до начала 90-х годов, и опыт планирования в этой стране является, пожалуй, наиболее интересным. После второй мировой войны 40% населения Японии было занято в сельском хозяйстве, а о высоких технологиях никто и не помышлял. Банковская система в стране была очень слабой, а японские компании практически не имели доступа к рынку капитала. Кроме того, государство практически имело монополию на частные сбережения.
Первый пятилетний японский план был создан в 1956 году. Его целью было достижение экономической независимости и обеспечение полной занятости. План разрабатывался бюро экономического планирования, но основную ответственность за его осуществление несло министерство международной торговли и промышленности, на долю которого выпало выбирать приоритетные секторы для государственных интервенций. Частные сбережения, контролируемые государством, и бюджет стали основным источником субсидий и гарантированных правительственных кредитов для избранных отраслей. Субсидии предоставлялись через государственный банк — Банк развития Японии. Основными приоритетами правительства стали черная и цветная металлургия, кораблестроение, сельское хозяйство, угольная промышленность, производство полупроводников. Но большинство этих отраслей так и не стали эффективными. Единственное исключение — полупроводники, в производстве которых Япония преуспевает до сих пор. С другой стороны, такие компании, как Mitsubishi и Honda, не были фаворитами министерства международной торговли и промышленности. Чиновники убеждали менеджеров этих компаний, что соревноваться с американским автомобилестроением они не смогут, а остальным машиностроительным компаниям предлагали слиться с этими двумя. Довольно примечательна и история фирмы Sony. В 50-е годы чиновники министерства на протяжении двух лет пытались заверить Sony, что производство транзисторов бесперспективно, и не давали ей выкупить права производства у американской компании Western Electric.
Сейчас, спустя полвека, об успехах японских металлургов или кораблестроителей не слышно, а вот Mitsubishi, Honda и Sony являются признанными лидерами в своих отраслях. Так что рост японского ВВП в течение второй половины прошлого века обеспечивался именно теми отраслями, которые приоритетными государство не считало (см. таблицу).
После мирового валютного кризиса 1971 года, когда решили отказаться от международной денежной системы, базировавшейся на фиксированных обменных курсах, и нефтяного кризиса 1973 года мировую экономику стало трясти. Стали расти инфляция и безработица, а энергоемкие отрасли промышленности пришли в упадок. Начавшаяся масштабная глобализация сделала планирование практически невозможным. Французский план 1976-1980 годов уже в 1978-м решили пересмотреть из-за серьезных расхождений плановых показателей и реальности. Девятый французский план (1984-1988 годов) уже не содержал каких-либо количественных макроэкономических показателей, а состоял из нескольких "приоритетных программ" и шести стратегических вариантов политики. То же случилось и с десятым планом. А подготовка одиннадцатого плана (1992-1996 годов) так и не была завершена. Подобная участь постигла и остальные государства. В Японии последний план был разработан на 1996-2000 годы, но, как признают сами разработчики, "носил сугубо декоративный характер" и не спас экономику страны от кризиса, который продолжался последние два года плана. Уже в 2001 году, после административной реформы премьера Коидзуми, бюро экономического планирования было ликвидировано.
Планы народа
После неудачных попыток спланировать рынок о государственном планировании забыли, но ненадолго. К планированию на государственном уровне обратились в США, где сочинениями Кейнса никто никогда особенно не зачитывался. Истоки стратегического государственного планирования в США лежат в недрах американских корпораций. Его суть состоит в том, что под стратегию развития компании каждый отдельный департамент представляет свой план, за выполнение которого несет ответственность глава департамента.
После того как стратегическое планирование прижилось на уровне корпораций и доказало свою эффективность, его решило внедрить в управление бюджетом США и американское правительство, заставив таким образом чиновников всех министерств ответственно относиться к бюджетным деньгам. А кроме того, самостоятельно определять и защищать приоритетные программы развития, под которые выделяется финансирование. Началом практики стратегического планирования в бюджетной системе США стал федеральный закон "Government Performance and Result Act" 1993 года, который сделал обязательным для всех федеральных ведомств подготовку стратегических планов, "включающих период не менее пяти лет с необходимостью обновления и пересмотра раз в три года". С тех пор такие планы стали обязательным атрибутом не только для федеральных ведомств, но и для ведомств отдельных штатов.
Свой план должно представлять каждое министерство и ведомство (см. справку). Бюджетные деньги они получают, только если в рамках стратегического плана четко представляют свою миссию и цели и средства ее выполнения (технологии, кадровая политика, информационная политика и т. д.). Программный план каждого ведомства ежегодно утверждается офисом управления и бюджета (The Office of Management and Budget) министерства финансов. Одновременно с программным планом глава федерального ведомства представляет президенту и конгрессу отчет о результатах за предыдущий год. На основе этого документа оцениваются результаты, достигнутые за бюджетный год на пути к выполнению основной миссии ведомства. Если в течение бюджетного года ведомство не достигло поставленных целей, его глава должен объяснить причины и предложить альтернативный план их выполнения. Изменить программу или получить дополнительное финансирование в рамках бюджетного года практически невозможно.
Американскую практику стратегического бюджетного планирования с середины 90-х годов стала перенимать и Западная Европа. А сейчас дошла очередь и до России. Президентская реформа госвласти, разворачивающаяся в последние два года, состоит из трех частей: административной, то есть реформы федерального правительства (министры, как отмечал Владимир Путин, должны стать "политическими фигурами", то есть нести полную ответственность за принимаемые решения), реформы региональных органов власти и местного самоуправления и, наконец, реформы бюджетной системы. Смысл последней — "бюджетирование, ориентированное на результат", которое предполагает закрепить ответственность министров на бумаге — в стратегическом плане министерства. 16 апреля подготовленную Минфином концепцию реформирования бюджетного планирования на 2004-2006 годы одобрило правительство. Уже к апрелю 2005 года все федеральные ведомства должны предоставить свои стратегические планы в Минфин: бюджет 2006 года, как планируют в правительстве, должен стать программно-целевым. Цель такой реформы в России самая благая — повышение качества бюджетных услуг населению и увеличение эффективности расходования бюджетных денег. Но, похоже, российские реформаторы забыли о самом главном — суть стратегического бюджетного планирования по-американски заключается в том, что глава ведомства является полностью свободным в выборе миссии министерства и целевых программ для ее достижения, а планирование осуществляется снизу вверх. В России же главная миссия министерств сформулирована Владимиром Путиным еще в 2003 году — это удвоение ВВП.
АЛЕКСЕЙ ШАПОВАЛОВ
| Пятилетний план экономического самообеспечения | Новый долгосрочный экономический план | План удвоения национального дохода | Новый экономический план | |
|---|---|---|---|---|
| Временные рамки | 1956-1960 | 1958-1962 | 1961-1970 | 1988-1992 |
| Запланированный среднегодовой экономический рост (%) | 5 | 6,5 | 7,2 | 3,7 |
| Фактический среднегодовой экономический рост (%) | 9 | 10 | 10,4 | 4,8 |
Миссия министерства: гарантировать равный доступ к образованию и качество образования для нации.
Цели: повысить культуру процесса обучения; повысить успеваемость; усилить уровень безопасности в школах; улучшить качество и доступ к высшему образованию и образованию для взрослых; улучшить качество менеджмента в образовании.
Бюджетные программы на 2005 год
| Образование для инвалидов | $15 535 735 000 |
| Образование для индейцев | $120 856 000 |
| Безопасность школ | $801 369 000 |
| Образование для взрослых | $2 025 456 000 |
| Финансовая помощь студентам | $14 755 794 000 |
| Высшее образование | $1 976 056 000 |
| Менеджмент в образовании | $421 055 000 |