Владимир Путин поручил правительству обдумать возможность повышения порога ликвидной части Фонда национального благосостояния (ФНБ), сверх которого накопления уже можно тратить на инвестиции, с нынешних 7% до 10% ВВП. Близкий срок исполнения поручения — 15 октября — говорит о том, что затяжных дискуссий, обычно сопровождающих тему использования ФНБ, на этот раз не будет. Необходимость нового порога, откладывающего новые инвестиции из ФНБ до 2024 года, Минфин объясняет тем, что энергопереход развитых стран к низкоуглеродной экономике несет риски падения сырьевых цен к 2030 году — и с ним теперь солидарны и в Минэкономики, и в ЦБ.
Минфин во главе с Антоном Силуановым в бюджетном пакете указал возглавляемому Эльвирой Набиуллиной Банку России на опасность избыточных инвестиций из ФНБ для денежно-кредитной политики
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Минфин во главе с Антоном Силуановым в бюджетном пакете указал возглавляемому Эльвирой Набиуллиной Банку России на опасность избыточных инвестиций из ФНБ для денежно-кредитной политики
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Поручения Владимира Путина появились по итогам прошедшего 28 сентября совещания с правительством по экономическим вопросам, после которого бюджетный пакет на трехлетку был внесен в Госдуму (см. “Ъ” от 1 октября). Большинство этих поручений выглядят продолжением работы властей над бюджетом, однако одно из них стало несколько неожиданным: правительству в срок до 15 октября надо «рассмотреть вопрос целесообразности» внесения изменений в законодательство для поэтапного повышения с 7% до 10% ВВП порога средств ФНБ, размещаемых на депозитах и банковских счетах в Центральном банке, сверх которого они могут направляться на инвестиции. По достижении этого уровня предполагается не допускать размещения средств фонда «в иные финансовые активы, за исключением перечня инфраструктурных проектов, утвержденного после 1 октября 2021 года в объеме, не превышающем 2,5 трлн руб.». Речь, таким образом, идет о том, чтобы поднять уже фактически достигнутый объем ликвидной части ФНБ (согласно отчетности Минфина, на 1 сентября она была равна 8,48 трлн руб., или 7,3% ВВП) с 7% до 10%.
Как указано в поручении, изменение порога не коснется уже отбираемых сейчас инфраструктурных проектов — они деньги из ФНБ получат.
Отметим, что, хотя перечня проектов нет, работа идет. Вчера Минстрой разместил для обсуждения проект правил финансирования строительства и реконструкции инфраструктурных объектов через Фонд содействия развитию ЖКХ с использованием средств ФНБ. И вчера же Владимир Путин поручил до 20 октября решить вопрос о выделении из ФНБ в 2022–2031 годах до 97 млрд руб. на покупку 950 вагонов метро для Санкт-Петербурга. Министр финансов Антон Силуанов в сентябре говорил, что лимит финансирования проектов из ФНБ на 2021–2024 годы составляет 1,6 трлн руб., при этом сверх него планируется выделить 900 млрд руб. на газохимический проект в Усть-Луге.
Во внесенных 30 сентября в Госдуму в составе бюджетного пакета «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» Минфин прогнозирует, что резервная часть ФНБ на конец 2022 года составит 8,2% ВВП (10,96 трлн руб.), 2023-го — 10,3%, 2024-го — 11,7% (все это с учетом резерва на финансирование проектов в размере до 2,5 трлн руб.). Этот прогноз означает, что поднятие порога отодвинет новое расходование денег ФНБ на инвестиции как минимум до 2024 года. Отметим, что общий размер фонда (ликвидная и «расписанная» части в целом) к концу 2024 года достигнет 23,3 трлн руб.— это примерно равно годовой доходной части бюджета. Ожидается, что в этом году в него поступит 23,8 трлн руб.
Отметим, отнесение вопроса о расходовании сумм ФНБ сверх пороговых значений на 2024 год может даже с учетом предлагаемых новаций Минфина быть преждевременным.
Напомним, бюджетный прогноз Минэкономики на 2022–2024 годы в его базовом варианте предполагает, что цены на нефть проходят пиковые значения в 2021 году, то есть сейчас. При этом и Минфин, и ЦБ сходятся в том, что декарбонизация и возможный углеродный налог в ЕС будут значимо влиять на экспортные доходы экономики РФ лишь после 2024 года, но этот риск будет реализован в виде сокращения спроса на российские углеводороды, а не падения цен на нефть. Между тем в ближайшие три года, особенно с учетом проинфляционных трендов в мировой экономике, сценарий, при котором ФНБ из-за значительно более высоких, чем в прогнозе, цен на нефть достигнет порога в 10% ВВП к 2023 году, не выглядит нереальным. Впрочем, способы формирования ФНБ — трансферты только по итогу завершившегося года — и в этой конструкции в реальности до 2024 года довольно надежно закрывают деньгам фонда путь во внутреннюю экономику.
Поднятие порога, безусловно, соответствует традиционной консервативной политике Минфина по накоплению резервов на случай кризисов (несколько раз уже доказавшей свою эффективность), но вряд ли нравится Минэкономики, которое рассматривало «кубышку» как источник инвестиций для требуемого от ведомства ускорения экономического роста. Еще недавно, выступая на Московском финансовом форуме, глава Минэкономики Максим Решетников называл среди источников экономического роста 2023 и 2024 годов в 3% «и средства ФНБ сверх того самого безопасного семипроцентного уровня, часть которых должна быть направлена на поддержку проектов». Вчера тему поднятия порога Минэкономики не комментировало, однако во внесенном в четверг в составе бюджетного пакета уточненном макропрогнозе ведомства сказано, что в отношении внутренних условий уже заложена предпосылка «об откладывании инвестирования средств ФНБ на более поздний срок». Хотя, по данным “Ъ”, в министерстве есть сторонники меньшей жесткости в расходовании ФНБ, в своей официальной позиции Минэкономики солидарно с Минфином.
Скорее всего, это означает, что в экономическом блоке Белого дома вопрос уже обсужден и решение на этом уровне о сдвиге порога с 7% до 10% утверждено.
Однако это не значит, что оно точно принято: лоббисты смягчения «бюджетных правил» (а порог является их частью) за пределами федеральной исполнительной власти также есть, как и потенциальные бенефициары крупных сверхплановых расходов ФНБ на дополнительную инфраструктуру.
Между тем Минфин свое обоснование необходимости поднятия порога изложил в программном документе — в «Основных направлениях». Ведомство полагает, что тенденции энергоперехода и связанные с ним риски падения спроса на нефть могут угрожать бюджетной стабильности России. Сообщается о проведенном в связи с этой угрозой стресс-тестировании бюджетных параметров и отмечается, что даже инерционный сценарий предполагает достижение пика мирового спроса на нефть уже к 2025 году. А согласно сценарию «Углеродная нейтральность» (нулевые выбросы), спрос на нефть за 30 лет упадет почти в пять раз. Уровень цен в таких условиях будет определяться расходами по добыче удельного барреля нефти — от $30 до $50 за баррель в ценах 2020 года. «В случае реализации наиболее амбициозных сценариев по сокращению выбросов вопрос устойчивости федерального бюджета может встать уже в начале 30-х годов. В этом свете к инвестированию дополнительных конъюнктурных доходов, накапливаемых в период относительно высоких цен, необходимо подходить особенно аккуратно»,— отмечает Минфин. По его подсчетам, объем вложений, который не будет оказывать значимого влияния на параметры денежно-кредитной политики и на действенность «бюджетных правил», составляет порядка 400 млрд руб. в год.
Отметим, впрочем, что обращение Минфина к «углеродной» риторике в обоснование жесткости применения «бюджетных правил» столь же понятно, сколь и рискованно.
Дело в том, что сохранение порога в 7% на нынешнем уровне и вложение сверхплановых доходов бюджета в диверсификацию госсектора экономики можно представить и средством противостояния будущему «карбоновому кризису» в РФ, поскольку такие инвестиции в теории могут снижать зависимость экономики страны от углеводородного экспорта большими темпами, чем это обеспечивают сейчас «бюджетные правила». Но по крайней мере сейчас позиции Минфина выглядят надежнее: ускоренная диверсификация как ответ на действия ЕС — призрачная идея, тогда как финансовая стабильность, достигнутая в 2014–2019 годах усилиями правительства и ЦБ, в том числе через «бюджетные правила»,— текущая реальность, выгоды от которой (в первую очередь активный перезапуск механизмов коллективного инвестирования с 2018 года) очевидны более или менее всем. И, наконец, для ЦБ сохранение семипроцентного порога при реализации проинфляционных сценариев в мировой экономике почти неизбежно будет означать более длительные периоды высокой ключевой ставки, а это вряд ли понравится промышленности.