Бедность в двух измерениях
Минтруд планирует комбинированную модель оценки ее уровня в РФ
Как стало известно “Ъ”, сегодня Минтруд внесет на рассмотрение Российской трехсторонней комиссии проект постановления правительства, который вводит дополнительный инструмент для оценки бедности в РФ. «Границей бедности» будет показатель, дополняющий прожиточный минимум — он будет учитывать уровень общей инфляции, а не изменение узкого «минимального» набора потребления. Первый показатель, рассчитываемый ежеквартально, предполагается использовать как целевой, второй, привязанный к медианному доходу, останется базой для расчета пособий.
Министр труда Антон Котяков предлагает смотреть на бедность с разных сторон
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
Министр труда Антон Котяков предлагает смотреть на бедность с разных сторон
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
Минтруд предлагает ввести новый подход к учету числа бедных в России. Соответствующий проект постановления правительства — об утверждении порядка определения границ бедности — сегодня будет представлен на заседании Российской трехсторонней комиссии (есть у “Ъ”).
Напомним, с 2021 года в РФ действует новый порядок определения прожиточного минимума — если раньше он рассчитывался как стоимость потребительской корзины, то теперь для определения его размера используется показатель медианного дохода населения. Медианный доход — это величина дохода, относительно которой у половины населения доходы выше, а у половины — ниже.
Согласно предложению Минтруда, на ближайшие пять лет прожиточный минимум составляет 44,2% от медианного дохода.
При этом региональный прожиточный минимум должен быть установлен субъектами в соответствии с коэффициентом соотношения федерального и регионального прожиточного минимума. На доведение величин прожиточного минимума в субъектах до рассчитанных на основе коэффициентов величин Минтруд запланировал дать регионам четыре года.
Как заявляли тогда в ведомстве, переход от «абсолютного» к «относительному» подходу при оценке бедности отражает практику многих развитых стран и позволяет лучше учитывать изменяющиеся стандарты потребления. Также новая версия расчета прожиточного минимума не позволит этим показателям сократиться ни при каких социально-экономических условиях. Если медианный доход будет расти ниже инфляции, то в предложенном ведомством законе есть норма о том, что прожиточный минимум будущего года не может быть ниже текущего (подробнее см. “Ъ” от 24 сентября 2020 года).
В то же время уже в период обсуждения новой методики возник вопрос о том, может ли обновленный ПМ использоваться как целевой индикатор — сомнения в этом, в частности, сообщала Счетная палата. В Минтруде тогда заявили, что частично признают правоту ведомства и готовы «проработать дополнительные инструменты оценки бедности» совместно с Минэкономики и Росстатом — это, собственно, и произошло.
Как следует из проекта постановления правительства, ведомство предлагает использовать в качестве такого инструмента показатель границы бедности.
В качестве границы бедности Минтруд предлагает использовать значение ПМ за четвертый квартал 2020 года (последнее рассчитанное значение до перехода на новую методику) — 11,3 тыс. руб. Граница бедности будет ежеквартально рассчитываться Росстатом с учетом цепного индекса потребительских цен за соответствующий квартал. Как подчеркнули в пресс-службе Минтруда, граница бедности будет использоваться только как статистический показатель, а все меры поддержки по-прежнему будут назначаться с учетом ПМ.
Переход к такой комбинируемой модели оценки уровня бедности, по заявлению пресс-службы ведомства, позволит избежать двух проблем. Во-первых, оценка бедности с опорой на стоимость потребительской корзины решит вопрос о сопоставимости данных до 2021 года и после и даст возможность оценивать показатель бедности в динамике. Во-вторых, это исключает ситуацию, когда измеряемый уровень бедности в стране растет по мере роста экономики и медианного дохода.
По словам Лилии Овчаровой, проректора Высшей школы экономики, во многом решение является техническим — речь не идет о принципиальных изменениях в практике расчета числа в России бедных.
«Суть вопроса в том, что новая, ныне действующая методика определения прожиточного минимума (в зависимости от медианы) такова, что с ростом доходов растет медиана, поэтому при таком подходе сократить бедность в два раза невозможно. Более того, она даже может статистически вырасти. Минимальная потребкорзина не зависит от размера дохода — поэтому при ее использовании бедность можно сокращать. Граница бедности будет использоваться для оценки прогресса в сокращении бедности, а прожиточный минимум — для целей соцподдержки. Решение уязвимое, но единственно правильное из возможных»,— говорит она.
При этом споры о «двух показателях», видимо, неизбежны — как неизбежны и более сложные методики идентификации бедности в госпрактике. Альтернативный «одномерный» подход к ней, как правило, оставляет за границами соцподдержки значимые группы населения.
Две немного разные бедности
Предложенный переход к комбинированным показателям бедности несколько сгладит в силу всплеска продовольственной инфляции в 2021 году динамику бедности в РФ. Впрочем, в более долгосрочном периоде эффект, скорее всего, будет иным: оценки бедности по ПМ и по границе бедности будут включать в себя в части своей разные домохозяйства. Особенность «границы бедности» в том, что, ориентируясь не на минимальную потребительскую корзину, а на инфляцию, она будет более корректно связана с реальной структурой потребления, при этом быстрый пересмотр «корзин» для прожиточного минимума с учетом сильных колебаний цен отдельных групп продовольствия плохо представим и технически, видимо, очень дорог.
Экономисты считают оценку по двум показателям оправданной. «За якорную для границы бедности величину взят прожиточный минимум 2020 года — последний прожиточный минимум, рассчитанный по прошлой методике. Дальше эта величина, используемая для оценки уровня бедности, будет изменяться с учетом темпов инфляции. В разные годы мы наблюдаем огромные различия в динамике цен по различным группам товаров и услуг. Поэтому важно, чтобы показатель, который определяет границу бедности, изменялся с учетом цен по этим товарным группам в целом. Индекс потребительских цен, по которому рассчитывается инфляция, все же более сбалансированная величина, которая учитывает более представительный объем товаров. С учетом того, что методика принимается на долгий срок, такой выбор коэффициента индексации оптимален. К тому же именно такой коэффициент используется и в международной практике»,— говорит генеральный директор ВНИИ труда Дмитрий Платыгин.
В свою очередь, профсоюзы считают изменение в первую очередь непонятным. «Уровень бедности, рассчитанный с учетом потребительской корзины, всегда критиковался как заниженный, однако именно его теперь предлагают использовать снова»,— говорит глава исполнительного комитета Конфедерации труда Игорь Ковальчук. Также, по его словам, в целом появление при расчетах уровня бедности дополнительного показателя выглядит странно. «Есть ощущение, что Минтруд намеренно усложняет понимание системы измерения числа бедных, а нам, как социальным партнерам государства, хотелось бы понимать его действия»,— говорит он.
Отметим, что, исходя из методики расчетов Минтруда, впрочем, речь идет о долгосрочном установлении показателей, тогда как ожидаемая критика решения правительства, как правило, связана с краткосрочной конъюнктурой, в том числе политической. При этом «два уровня бедности» — концепция, которая нуждается в объяснении населению. «Механизм назначения мер поддержки не обязательно должен совпадать со "статистической" оценкой бедности — такая практика существует. В условиях нынешнего уровня инфляции это тем более оправданно. Другое дело, что важно пояснять населению, для чего применяется граница бедности, для чего — прожиточный минимум. Прожиточный минимум — та самая величина, которую президент своим решением увеличил,— продолжит использоваться для назначения мер социальной поддержки»,— говорит руководитель направления «Экономика и социальное развитие» ЦСР Виктория Павлюшина.