 |
ФОТО: ИТАР-ТАСС  |
Законопроект, подписанный председателем Совета федерации Сергеем Мироновым и четырьмя его заместителями, стал реакцией сенаторов на программную речь Владимира Путина после бесланской трагедии, в которой президент посетовал на то, что коррупция "поразила судебную и правоохранительную сферы". Как указывается в пояснительной записке к документу, эти поправки призваны решить проблему "ответственности судей перед обществом за выполнение своего долга". На деле речь идет о масштабной судебной реформе, которая может привести к тому, что судьи потеряют и без того урезанную независимость.
Первая судебная реформа в постсоветской России началась в октябре 1991 года. По принятой тогда концепции судьи должны были стать несменяемыми, а представление кандидатур на судебные должности, возбуждение дисциплинарного производства и постановка вопроса об освобождении судей от должности должны были стать прерогативой самого судейского сообщества. Все эти нормы были прописаны в законе "О статусе судей в РФ", принятом в июне 1992 года. Единственной организацией, которая могла прекратить полномочия судьи, стала судейская корпорация. Она образовывала квалификационные коллегии, наделенные полномочиями по назначению судей, приостановлению и прекращению их полномочий, а также по санкционированию возбуждения уголовного преследования судей. Никто, кроме судей, входить в эти коллегии не мог.
Все эти меры позволили оградить судей от давления и шантажа со стороны правоохранительных и других госорганов. Коллегии далеко не всегда разрешали Генпрокуратуре возбуждать уголовные дела против судей. Один из самых ярких примеров — история 1998 года, когда Генпрокуратура попыталась возбудить дело против судьи Ленинск-Кузнецкого горсуда Кемеровской области Валентина Панфилова "за незаконное ношение оружия". Правоохранительные органы отказали судье в выдаче оружия, хотя преступники не раз угрожали его жизни. Он решил защитить себя сам: купил на рынке в Новосибирске пистолет ТТ и обратился в милицию с просьбой зарегистрировать его. Но ему отказали, а затем сотрудники местного РУОПа организовали "изъятие" оружия у Панфилова. Генпрокуратура потребовала лишить судью неприкосновенности и хотела возбудить уголовное дело. Однако Кемеровская квалификационная коллегия и Высшая квалификационная коллегия судей (ВККС) генпрокурору отказали.
Многие судьи убеждены, что их "излишняя" независимость стала причиной второй судебной реформы: в 2001 году рабочая группа под руководством замглавы администрации президента Дмитрия Козака подготовила законопроект "Об органах судейского сообщества в РФ". Авторы проекта предложили ввести в коллегии лиц, которые судьями не являются. Их назвали "представителями общественности". Также в состав коллегий были введены представители президента. Впрочем, большинство оставалось за судьями: в ВККС было 18 судей, 10 назначаемых Советом федерации представителей общественности и один представитель президента, а в региональных коллегиях — по 13 судей, семь "общественников" и одному представителю президента. Одновременно были внесены поправки в закон "О статусе судей в РФ", которые упразднили бессрочность судейских полномочий, установили более жесткие правила отбора кандидатов на судебные должности, ограничили сроки пребывания в должности председателей судов и ввели для судей дисциплинарную и административную ответственность.
Правда, обновленные коллегии не слишком охотно лишали судей их полномочий. К примеру, в 2002 году различными квалификационными коллегиями были прекращены полномочия всего 36 судей, в 2003 году — 70. Во многом это было связано с тем, что начать дисциплинарное производство в отношении судьи можно было исключительно по представлению председателя соответствующего или вышестоящего суда либо по обращению органа судейского сообщества. А в том, чтобы ставить вопрос об ответственности судей перед коллегиями, председатели судов обычно не заинтересованы — их самих могут обвинить в плохой организации работы суда. Видимо, эту "корпоративную солидарность" руководство СФ и посчитало главным признаком "коррумпированности" судебной системы.
Бороться с коррупцией в судейских рядах сенаторы предложили путем усиления общественного контроля за судьями. Контроль будет выражаться прежде всего в расширении возможностей СФ и президента по формированию ВККС и региональных квалификационных коллегий. Сенаторы предложили изменить соотношение голосов в коллегиях в пользу "представителей общественности". В составе ВККС будет 21 член вместо прежних 29, причем сокращение произойдет исключительно за счет судей. Судейские представители в ВККС будут назначаться не съездом судей, как раньше, а Советом федерации по представлению президента. Съезд сможет лишь рекомендовать президенту свои кандидатуры. Зато десять "представителей общественности" в ВККС будут назначаться по представлению спикера СФ.
Авторы законопроекта фактически стремятся передать формирование ВККС в руки верхней палаты и выстроить вертикаль "надсудебной" власти. Об этом свидетельствуют и другие предлагаемые сенаторами новации. Так, предлагается изменить кворум в ВККС с двух третей на простое большинство. При таком раскладе назначенцы СФ и президента вполне смогут обойтись и без судей, если назначение последних вдруг затянется (например, из-за несогласия президента или СФ с предложенными судейским сообществом кандидатурами). Полномочия обновленной ВККС будут существенно расширены: она получит возможность отмены любых решений региональных коллегий.
Изменения произойдут и в процедуре формирования региональных коллегий. Их численность также уменьшится (с 21 до 17) и тоже за счет судейской квоты. Представителей общественности, назначаемых региональными парламентами, и выдвиженцев региональных конференций судей в коллегиях станет поровну (по восемь), а еще один член коллегии будет, как и прежде, назначаться президентом. Правда, авторы проекта позволили судьям непосредственно избирать членов региональных коллегий, а не рекомендовать их губернатору для последующего внесения на рассмотрение законодательных собраний, по аналогии с ВККС. Остался неизменным кворум для принятия решений о прекращении полномочий судей. А это значит, что в региональных коллегиях в отличие от ВККС принять такое решение будет невозможно без голосов представителей судейской корпорации.
Впрочем, СФ все равно получает косвенный контроль за назначением не только судей высших судов (его конституционная прерогатива), но и любого другого судьи на территории РФ. А съезд судей превращается из органа судейского сообщества в оформителя челобитных другим ветвям власти о назначении своих представителей в высший надсудебный орган.
Весьма важна и другая поправка, меняющая порядок назначения гендиректора судебного департамента при Верховном суде: сейчас он назначается председателем ВС, сенаторы предлагают, чтобы это делал президент. Судебный департамент, создание которого в 1998 году позволило впервые обеспечить финансовую и кадровую независимость судов от Минюста, по сути, является единой системой жизнеобеспечения судов всем необходимым — кадрами, ресурсами, финансами, материалами и техникой. Он финансируется отдельной строкой в бюджете и выплачивает денежное содержание федеральным судьям и работникам аппарата судов. Именно с момента создания судебного департамента прекратились традиционные материальные проблемы судов, которые они испытывали, когда за их функционирование отвечал Минюст. Как полагают авторы проекта, нынешняя система назначения гендиректора судебного департамента не дает гарантий невмешательства в этот процесс извне, и прежде всего — со стороны субъектов федерации.
Правда, в эффективности этой поправки есть определенные сомнения. Гендиректор судебного департамента издает приказы и распоряжения на основании решений коллегии департамента. Между тем положение о коллегии утверждается председателем Верховного суда, он же назначает большинство ее членов. Следовательно, даже назначенный президентом гендиректор департамента все равно останется подотчетным председателю Верховного суда.
Судя по высказываниям Сергея Миронова (см. интервью), предложенные верхней палатой поправки к законам о судебной системе — его личная инициатива, которая пока не получила окончательного одобренная в Кремле. Но эти поправки вполне вписываются в предложения Владимира Путина по укреплению системы власти. Ведь выстраиваемая сейчас антитеррористическая вертикаль, включающая назначенных "сверху" губернаторов и избираемую по пропорциональной системе Госдуму, вряд ли будет достаточно эффективной, если российские суды не смогут быстро и без лишних проволочек выносить террористам и их пособникам "суровые, но справедливые" приговоры.
Поэтому можно предположить, что к инициативе спикера СФ и Кремль, и Госдума отнесутся весьма благожелательно. А это значит, что уже к началу следующего года в России вместе с всенародно избранными губернаторами могут исчезнуть и хотя бы формально независимые от исполнительной власти судьи. Правда, совершенно непонятно, как все это поможет предотвратить взрывы самолетов и захват школ, которые, собственно, и послужили поводом для большинства нынешних законодательных новаций.
ДМИТРИЙ ЖАРКОВ, НИКОЛАЙ ГУЛЬКО
Председатель Совета федерации Сергей Миронов заверил обозревателя "Власти" Аллу Барахову, что предложенные верхней палатой поправки должны сделать судей еще более независимыми. — Что заставило вас вернуться к судебной теме практически сразу после реформы Дмитрия Козака? — Я не удовлетворен системой кадровой политики во всей судебной иерархии. Квалификационная коллегия готовит для президента кадровые предписания по кандидатурам судей. Я хочу, чтобы мы заранее могли посмотреть на человека, который потом будет вершить суд над людьми. Мы хотим, чтобы члены коллегии более принципиально подходили к подготовке кадров. Ведь часто так бывает, что у судьи все замечательно: стаж, квалификация. Но, когда поднимаешь историю его работы, вдруг оказывается, что он принимал участие в громком деле, когда общественность была возмущена решением суда. — Но сами судьи расценили вашу инициативу как желание подчинить президенту судебную ветвь власти. — Судьи останутся самостоятельны и никому не подвластны. Совет федерации назначает судей высших судов по представлению президента, и никто не говорит, что президент и парламент вмешиваются в судебную власть. Мы хотим добиться, чтобы судья не зависел ни от нас, ни от президента, ни от вышестоящих судов. К счастью, большинство судей — высокие профессионалы. Но, увы, в стаде есть овцы, которые портят всю картину. — Вы можете привести конкретные примеры? — Я уже приводил пример, когда один из банков лишили лицензии, заморозили его активы, однако судья приняла решение вернуть лицензию. Активы были разморожены и украдены. Лицензию опять забрали, но найти деньги не могут до сих пор. После этого судья ушла на три года в неоплачиваемый отпуск по уходу за ребенком. Судя по всему, на жизнь себе и своим детям она заработала. Вопиющий факт, который не нашел никакого отражения в реакции коллегии. К сожалению, таких случаев много. Мне же пишут, очень много поступает почты. — Ваши инициативы появились вслед за заявлением Владимира Путина о том, что суды поразила коррупция. Это совпадение? — Я говорил о необходимости изменения судебной системы еще зимой прошлого года. А нынешняя редакция законопроекта — уже четвертая или шестая. — То есть это исключительно ваша инициатива и Кремль не имеет к этому никакого отношения? — Исключительно моя. Весной я обещал, что осенью Совет федерации выступит с новыми законодательными инициативами. — А какая-то реакция Кремля на них уже есть? — Я знаю, что помощник президента Виктор Иванов сказал: "Ну вы, ребята, даете! Но мы внимательно посмотрим". — Судьи крайне недовольны тем, что Совет федерации не пожелал с ними даже проконсультироваться... — Здесь я каюсь, я реально не посылал документ. Но без злого умысла. Еще весной я предложил поставить его в план осенней сессии. Потом каникулы, все эти события... В итоге мы отправили документы за три часа до рассмотрения на заседании. — На заседании палаты вы сами признались, что проект несовершенен. По каким позициям вы готовы уступить? — За принцип формирования коллегии я буду биться до конца. — То есть вы будете настаивать, что в коллегии судей должно быть меньше, чем представителей общественности? — На самом деле они равны. По десять человек от судей и от представителей общественности — это оптимально. Уж мы-то просканируем каждого представителя общественности, которого выдвигаем! И будем отвечать за этого человека. Мы будем стремиться, чтобы наш кандидат был несгибаем, даже если ему будут звонки из администрации президента или правительства. — В судейском сообществе считают, что и представители общественности могут оказаться лоббистами. — А это все вопросы к нам. Мы обеспечим гласное и публичное обсуждение кандидатур. И даже готовы внести в регламент изменения, касающиеся более жесткого отбора кандидатур в высшую коллегию. Лишенцы и возвращенцы Как показывает опыт работы квалификационных коллегий, их члены далеко не всегда "прикрывают своих" и отказываются прислушиваться к пожеланиям губернаторов и прокуроров. В июне 2000 года ВККС по представлению губернатора Приморья Евгения Наздратенко отстранила от должности председателя арбитражного суда Приморского края Татьяну Локтионову. Ее обвинили в нарушении кодекса чести судьи: по заявлениям краевой администрации, через ее мужа бизнесмены передавали взятки арбитражным судьям. Сама Локтионова уверена, что она пострадала потому, что "не позволяла представителям администрации диктовать свои условия при рассмотрении дел о банкротстве". В 2000 году ВККС лишила полномочий судью Верховного суда Татарии Анатолия Матвеева. Судья выследил во дворе 11-летнего мальчика, который поцарапал его Pontiac, схватил его за шиворот и забросил в мусорный контейнер, "причинив легкий вред его здоровью". На защиту судьи встали члены квалификационной коллегии Татарии, отказавшие в прекращении его полномочий, однако ВККС приняла иное решение, позднее подтвержденное президиумом Верховного суда РФ. Иногда ВККС, напротив, смягчала жесткие санкции местных коллегий. В феврале 2000 года красноярская коллегия лишила полномочий и звания "заслуженный юрист РФ" председателя краевого суда Романа Хлебникова. Ему поставили в вину незаконное получение трехкомнатной квартиры, строительство личного коттеджа на деньги, направленные из бюджета на покупку жилья другим судьям, и ряд других нарушений. Хлебников обжаловал это решение в ВККС, которая в апреле 2000 года вернула ему все регалии и выплатила единовременное пособие по выходу на пенсию в размере 600 тыс. руб. А в случае с судьей Мосгорсуда Ольгой Кудешкиной ВККС пришлось разбираться в споре двух судей. Кудешкина летом 2003 года председательствовала на процессе над следователем Павлом Зайцевым (он вел нашумевшее дело о контрабанде мебели, реализуемой в магазинах "Гранд" и "Три кита" и, по мнению Генпрокуратуры, превысил свои полномочия). В июле 2003 года состав суда был полностью изменен, после чего Кудешкина обвинила председателя Мосгорсуда Ольгу Егорову и гособвинителя Дмитрия Шохина в оказании на нее "неприкрытого давления" с целью не допустить оправдательного приговора по делу Зайцева. Кудешкина подала заявление в ВККС с просьбой привлечь судью Егорову к дисциплинарной ответственности. Но ВККС на основании обращения совета московских судей наказала саму Кудешкину, досрочно прекратив ее полномочия.
Бывший зампред Конституционного суда, а ныне советник КС Тамара Морщакова заявила корреспонденту "Власти" Юрию Чернеге, что поправки Совета федерации окончательно лишат российских судей независимости. — Как вы относитесь к поправкам об изменении способа формирования Высшей квалификационной коллегии судей? — Отрицательно! — Может ли Госдума принять эти поправки? — Теперь все может быть принято в любом виде. Это и печально. Если бы сейчас реальным было демократически оформленное сопротивление, тогда не было бы так печально. Правда, у меня появилась надежда: после того как было об этом заявлено, все об этом молчат. Хотя о других вещах говорят. Может, это просто такой пробный камень... — Чтобы посмотреть, как на это отреагирует судейское сообщество? — И судейское, и депутатское сообщество, которое тоже должно иметь некие представления о том, как строить власть в ее различных самостоятельных ответвлениях. — Если поправки будут приняты в таком виде, это сильно изменит ситуацию в судебной системе? — Я считаю, что очень изменит. Судья независим, когда тот, кто его назначил, потом не может распоряжаться его карьерой. А здесь получается, что может. Даже если все нижестоящие органы откажутся лишить судью его должности, можно дойти до самого верха. А Высшая квалификационная коллегия, члены которой будут назначенцами президента? Кто ж там откажет! Я считаю, что этого просто не может быть, чтобы вопрос о конце судейской карьеры решало фактически то же лицо через своих представителей, которое назначило на эту должность. Тогда нельзя будет говорить о независимости. Это нарушит главный принцип — независимости суда. — Нынешний способ формирования коллегии вы считаете оптимальным? — Он толком не опробован. Ведь раньше коллегия состояла исключительно из судей, которых избирали сами судьи на всероссийском съезде. Теперь этот способ оптимизирован, туда добавили треть представителей общественности, хотя я считаю, что это много. Но если кому-то кажется мало, давайте сделаем чуть больше. Хотя больше половины несудей там не может быть, на этот счет есть европейские стандарты. Ну хорошо, сделайте хотя бы половину представителей общественности. Коллегия в нынешнем составе еще не поработала — и уже менять? Всего год с небольшим прошел, как ее с трудом сформировали. — А как вы оцениваете предложение о новом порядке назначения главы судебного департамента? — По-моему, это будет хорошо. Это орган, который обеспечивает материальную базу для деятельности судов. Сейчас его глава назначается председателем Верховного суда, и все, кто в судебном департаменте работает, зависят от председателя Верховного суда. А значит, они следуют его указаниям: кого обеспечивать, кого не обеспечивать. А для председателя суда это очень важный рычаг. Через материальное обеспечение — самое простое управление, оно естественно и понятно. — А сейчас департамент нормально функционирует? — Судебный департамент мне очень не нравится, тем более что я знаю о его деятельности. Этот департамент о судьях не очень заботится, он больше заботится о других вещах. — Значит, назначение главы судебного департамента президентом изменит ситуацию к лучшему? — Председатель Верховного суда не сможет ему ничего приказать. Вы, конечно, мне можете возразить, что ему сможет приказать президент. Поэтому для его независимости надо устанавливать специальную процедуру. Хотя было бы лучше, если бы судебный департамент не существовал вообще. — А кто же тогда будет обеспечивать судей? — Например, в Швеции или Норвегии председатель суда пишет в парламент: на этот год мне нужны такие-то бюджетные ассигнования. И парламент их утверждает. Я понимаю, что это для нас немыслимая вещь, но к чему-то нужно стремиться. В Германии эти вопросы решают органы управления, министерство юстиции. Правда, у них минюст занят тем, что обеспечивает независимость судей. А у нас Минюста боятся как черт ладана. |
