 |
ФОТО: АЛЕКСАНДР МИРИДОНОВ  Конгресс местных и региональных властей в Страсбурге показал, что членство России в Совете Европы не является непреодолимой преградой для кремлевских реформ |
Об очередной реформе госвласти Владимир Путин объявил 13 сентября. А уже 28 сентября внес в Госдуму законопроект, предполагающий отмену всенародных выборов губернаторов и их утверждение региональными парламентами по представлению президента (см. "Власть" ##37 и 39). В случае двукратного отклонения кандидатуры, согласно проекту, президент может распустить парламент. Этот пункт вызвал самые горячие споры в регионах, но мало кто сомневался, что имеющая большинство в Думе "Единая Россия" и лояльный Кремлю Совет федерации обеспечат прохождение закона. Поэтому главная интрига реформы развивалась вокруг другой перспективы — отмены вслед за губернаторскими и мэрских выборов. Шквал соответствующих предложений от глав регионов обрушился на Кремль сразу после заявления Путина. Да и некоторые мэры успели выразить свое горячее желание быть назначенными.
Однако до последнего времени было неясно, осмелится ли Кремль продлить вертикаль власти на местное самоуправление, а если да, то как будет объясняться по этому поводу с Советом Европы (СЕ). Ведь подписание Европейской хартии местного самоуправления и гарантии независимости муниципальной власти от государственной стали одним из главных условий вступления России в эту организацию в 1996 году. К тому же Совет Европы, считающий местное самоуправление основой демократии, едва ли не первым раскритиковал путинскую реформу. Еще 17 сентября председатель входящего в СЕ Конгресса местных и региональных властей Джованни ди Стази заявил, что право выбирать главу региона должно принадлежать населению, в крайнем случае его представителям в законодательном органе (процедуру утверждения спущенной сверху кандидатуры глава конгресса избранием не посчитал).
Побывавшая в России в октябре делегация конгресса во главе с ди Стази сформулировала и другие претензии: европейцы назвали недопустимым роспуск регионального парламента, не исполнившего волю президента, и напомнили, что в случае принятия президентского законопроекта потеряет свою легитимность и Совет федерации, поскольку половина верхней палаты будет назначена губернаторами, в свою очередь назначенными президентом. Члены СЕ особо подчеркнули, что даже угроза терроризма не оправдывает решения российских властей отступить от принципов, на которых зиждется европейская демократия.
4 ноября вопрос о региональной демократии в России был вынесен на рассмотрение Конгресса местных и региональных властей. На защиту путинских реформ в Страсбург был отправлен советник президента Сергей Самойлов, который, хотя и не занимался лично разработкой проекта, имеет опыт работы с регионами (в свое время он возглавлял в администрации президента управление по работе с территориями). И именно на этом заседании устами Самойлова Кремль впервые открыто объявил, какие положения законопроекта готов "поправить", а какие считает даже не подлежащими обсуждению.
К последним, как выяснилось, относится сама идея назначения губернаторов. По словам Самойлова, новый порядок избрания губернаторов вполне соответствует российской Конституции, а "президент вправе сам определять, на каких принципах должна строиться федерация". Если учесть, что в ближайшее время Кремль планирует существенно уменьшить число самих регионов путем их укрупнения, а назначенных губернаторов наделить дополнительными полномочиями, в том числе и правом руководить силовыми структурами, эта принципиальность выглядит вполне объяснимой.
К числу "обсуждаемых" относится положение реформы, наделяющее президента правом распускать парламенты. С резкой критикой этого пункта выступили наиболее влиятельные региональные лидеры — президенты Татарии и Башкирии Минтимер Шаймиев и Муртаза Рахимов. Признав, что авторы законопроекта предложили не слишком "адекватные" меры, советник президента сообщил, что Кремль готов обсуждать любые предложения. Правда, он с сожалением констатировал, что по этому вопросу самим европейцам предложить российским законодателям нечего — Европа соответствующего опыта не накопила. Поэтому президентской администрации, судя по всему, придется рассматривать варианты российских законодателей.
Например, инициативу спикера Совета федерации Сергея Миронова, который считает, что при двукратном отклонении президентской кандидатуры должны проводиться согласительные процедуры. При этом Миронов предлагает наделить правом выдвижения кандидатов в губернаторы партии, представленные в региональном парламенте. Именно к такому варианту, похоже, склоняются и в Кремле. Как заявил в Страсбурге Самойлов, когда новая партийная система в регионах устоится, предлагать кандидата на пост главы региона могла бы партия, выигравшая региональные выборы в парламент.
Справедливыми Кремль признал претензии Совета Европы и в отношении того, что реформа поставит под вопрос легитимность Совета федерации. Самойлов даже пообещал, что в будущем сенаторы будут избираться на прямых выборах. Правда, уступкой это можно назвать лишь отчасти. Закон о выборах членов СФ, по словам советника президента, будет принят к 2008 году, когда вместо избранных губернаторов в большинстве регионов уже будут работать назначенные. А они явно смогут повлиять на "свободное" волеизъявление избирателей.
Но главной уступкой Европе можно назвать обещание Кремля не трогать местное самоуправление. "Конституция и Хартия местного самоуправления не предлагает нам других вариантов, кроме развития местного самоуправления",— признался в Страсбурге Сергей Самойлов.
Между тем именно угроза утраты местным самоуправлением независимости от органов госвласти, по данным "Власти", могла привести к тому, что вопрос о российских реформах был бы вынесен на рассмотрение Парламентской ассамблеи Совета Европы. Теоретически ПАСЕ может лишить страну права голоса в ассамблее или рекомендовать европейскому совету министров начать процедуру исключения России из организации. Так было в 2000 году, когда в ПАСЕ сочли, что Россия не выполнила ни одной рекомендации по Чечне. Тогда европейские министры, гораздо более прагматичные, чем парламентарии, отказались одобрить столь суровые санкции в отношении Москвы. Но вот как в СЕ отнеслись бы к отмене выборов и губернаторов, и мэров, неизвестно.
Поэтому в деле построения новой вертикали власти Кремль решил пожертвовать наименее принципиальным положением — назначением мэров. Тем более что о них в путинском законопроекте не говорится ни слова, и как включить мэров в вертикаль власти, не нарушив при этом Конституцию, в Кремле еще даже не придумали.
АЛЛА БАРАХОВА
|
"Сомневаюсь, что все решения могут приниматься в Москве" Генеральный секретарь Совета Европы Терри Дэвис объяснил корреспонденту "Власти" Алле Бараховой, что именно не нравится европейцам в российской реформе власти. — Почему вопрос о реформе госвласти в России был поднят в Совете Европы? — Слушания вызваны заявлением Путина о замене выборов глав регионов на их назначение. Члены Конгресса местных и региональных властей очень озабочены. Они считают, что региональное самоуправление — очень важная вещь. Озабоченность вызывает ощущение, что Путин лично принял это решение и оно не было принято населением. В Европе есть страны с назначаемыми губернаторами. И Путин может на это указать. Но конгресс ответит ему так: "Вы правы, но есть большое 'но': нет другой страны, которая перешла бы от назначения глав исполнительной власти к системе выборности, а потом вернулась обратно к назначению". — Доводы российских представителей в пользу реформы вас не убедили? — Я слушал прошедшие дебаты очень внимательно. По-моему, объяснение было недостаточно четким и ясным. — Некоторые члены конгресса высказывали опасения в связи с возможным роспуском региональных парламентов и продлением вертикали власти до уровня мэров. — Я не знаю, собирается ли президент Путин отменить выборы мэров. Одной из слабостей СССР было то, что государство было слишком централизовано. Я сомневаюсь, что все решения могут приниматься в Москве — например, о том, кто из мэров должен быть назначен. В Великобритании, где все министерства сконцентрированы на улице Уайт-холл, есть выражение: "Человек с Уайт-холл не может знать лучше всех". Если бы я жил в одной из республик России, я бы спросил, знает ли человек в Кремле ситуацию лучше, чем я. — В России реформу власти объясняют необходимостью усиления борьбы с терроризмом. Можно ли представить, чтобы в Европе, где тоже случались теракты, пошли на аналогичное ужесточение законодательства? — Я не могу себе этого представить. Если вы хотите бороться с терроризмом, вам нужна поддержка очень большого количества людей. Я не представляю, как можно бороться с терроризмом в одиночку или с помощью небольшой группы. — Многие в Европе считают, что корень российского терроризма — ситуация в Чечне. Вы с этим согласны? — Я с этим согласен. Но я не критиковал российское правительство в отношении Чечни, потому что считаю, что после взрывов самолетов и Беслана россиянам нужно время. Чисто по-человечески понятно, почему люди в России не могут спокойно взглянуть на корни терроризма после того, как погибло 400 человек. Поэтому я не присоединяюсь к тем, кто указывает пальцем на Россию, говоря: это ваша вина. — Как же следует решать чеченскую проблему? — Решение будет найдено путем переговоров. Сорок лет назад у французов была такая же проблема. Теракты совершали алжирцы. В итоге французам пришлось вести переговоры с людьми, которых избрали алжирцы. У британцев тоже огромный опыт колониальных проблем. Было много стран, где правила Великобритания и где мы считали борцов за независимость террористами. И часто люди, которых мы по заслугам обвиняли в терроризме, становились президентами своих стран. Но в конце концов мы научились тому, что необходимо вести переговоры с людьми, которые являются истинными представителями своего народа. Может быть, стоит сдержать свои чувства и говорить с людьми, у которых руки по локоть в крови. — Но Путин говорит, что именно по этой причине он не может говорить со сторонниками Масхадова. — Президенту Путину нужно использовать опыт других и просто принять решение. Ведь вопрос не только в том, чтобы сдержать свои чувства. Нужно иметь мужество, чтобы сказать людям: я ненавижу террористов, но нам нужно прекратить убийства. Я бы не сел за стол переговоров ни с Масхадовым, ни с Басаевым, у меня нет необходимости с ними встречаться. Но рано или поздно кому-то в России придется вести переговоры с людьми, у которых руки по локоть в крови. — У Совета Европы есть механизмы, с помощью которых можно повлиять на принятие Россией каких-либо политических решений — по Чечне или по реформе властной вертикали? — Все, что мне хотелось бы сказать о действиях российского правительства, я скажу только в частном порядке. Не думаю, что это случится, но, если представители российского правительства захотят узнать мое мнение, я, конечно, буду с ними говорить. Публично я не буду выступать с критикой. Это ничего не даст.
Советник президента РФ Сергей Самойлов объяснил корреспонденту "Власти" Наталье Городецкой, как Россия намерена снимать разногласия с Советом Европы. — Какую задачу вы ставили перед собой на сессии Конгресса местных и региональных властей? — Мне надо было объяснить, что наша Конституция вообще не дает никакого правового пространства для изменения принципов организации местного самоуправления. Понимаете, для Европы все, что касается местного самоуправления, очень важно, и они считают, что все должно быть как у них. Но у нас совершенно разная история местного самоуправления. В Европе оно развивалось естественным путем — от коммун, которые постепенно передавали наверх свои полномочия и вместе с ними деньги. У нас же местного самоуправления как такового не было, оно насаждается сверху. — Но в Страсбурге поднимался и вопрос о назначении губернаторов. Похоже, Европа считает инициативы Владимира Путина не совсем демократичными? — В свое время мы спросили у европейцев совета по разграничению полномочий, получили его и реализовали. В этот раз мы не собирались разбираться с Советом Европы по поводу назначения губернаторов. У российского президента есть все полномочия организовывать федеративное устройство в рамках Конституции так, как он считает нужным. Делает он это не под себя, а чтобы эффективнее решать проблемы: бороться с терроризмом и бедностью, провести монетизацию льгот, сформировать рынок доступного жилья и т. д. Для этого нужна единая команда, а не "лебедь, рак и щука". — И вам удалось убедить в этом европейцев? — Добиться согласия в короткое время сложно. Они хотят ограничить сроки работы новой системы избрания губернаторов. Джованни ди Стази (председатель Конгресса местных и региональных властей.— "Власть") предложил назначать губернаторов на пять лет, а потом отменить всю систему. В Европе нет единых документов, регламентирующих формирование региональной власти, таких как, например, хартия местного самоуправления. И они хотят хоть какого-нибудь единоподобия. Сейчас такая хартия разрабатывается, но она вряд ли будет подписана: Франция, Англия наверняка откажутся. У них самих процесс децентрализации местной власти идет циклично. То, как при Маргарет Тэтчер, самоуправление жестко подчиняется центру, то отпускают их потихоньку, как сейчас. Мы же действуем в рамках Конституции, законно и демократично, вводим новую систему не указом президента, а федеральными законами. Которые, кстати, одобрены большинством субъектов. У нас же были недавно консультации, мы с Игорем Шуваловым (глава президентской комиссии по федеративным отношениям и местному самоуправлению.— "Власть") встречались с ди Стази. Часть претензий Совета Европы мы уже сняли. Сейчас думаем над поправками. Самые большие споры идут вокруг положения о роспуске парламента, хотя эта процедура с привлечением суда прописана в действующем законе. Надо искать способ разрешения конфликтов между президентом и парламентами, парламентами и главами регионов. Нам придется уравновешивать любые действия, которые могут бросить тень на демократичность процедур. Губернаторы будут практически назначаемы. Значит, в противовес члены Совета федерации должны получить адекватный механизм избрания. Мы считаем, что до конца 2008 года надо принять все законы. Потом будут выборы, посмотрим. — Как насчет назначения мэров крупных городов? В Европе такой перспективе, похоже, совсем не рады. — Мы думаем над этим применительно к административным центрам регионов. Здесь много территориальных, федеральных органов власти, у них есть государственные полномочия. Но региональные столицы придется наделять и полномочиями местной власти или оставлять параллельно структуры местного самоуправления. Все это очень сложно. Численность населения ни при чем. Главное — количество и качество полномочий. — А что будет, если ПАСЕ все-таки выступит с осуждением реформы власти в России? — В планах ПАСЕ нет обсуждения наших реформ. Есть Чечня, ЮКОС... В Страсбурге проблемы местного самоуправления в России рассматривались в плановом порядке, в мае прошел конгресс, посвященный этому вопросу, нам дали рекомендации, мы практически все их выполнили. Но вы правы, вопрос о назначении мэров важен для европейского сообщества. Если ПАСЕ решит, что мы отступили в этом вопросе от демократии и хартии местного самоуправления, для страны могут быть самые грустные последствия. Мы можем остаться одинокими в ПАСЕ. |
